[맞짱 토론] 국가안전처 신설 바람직한가

정부가 세월호 침몰 참사를 계기로 별도의 재난관리 부처인 가칭 ‘국가안전처’를 새로 만들기로 했다. 박근혜 대통령은 지난달 29일 국무회의에서 “대형사고 지휘체계에 혼선이 발생하지 않도록 총리실에서 직접 관장하면서 부처 간 업무를 총괄 조정하는 가칭 국가안전처를 신설하려고 한다”고 말했다. 세월호 참사를 수습하는 과정에서 부처 간 협력이 유기적으로 이뤄지지 않는 등 국가 재난대응 시스템의 총체적 부실이 드러났기 때문이다.

이 같은 국가안전처 설립을 놓고 찬반이 엇갈린다. 찬성 진영은 세월호 참사로 만들어진 ‘범정부사고대책본부’ 같은 임시 조직으로는 재난 대처와 사고 수습에 한계가 있다고 주장한다.

반대 진영은 국가안전처가 현장을 무시하는 ‘옥상옥(屋上屋)’ 기구가 될 수 있다고 지적한다. 안전행정부의 일부 기능을 현장 중심으로 독립시키는 게 더 효과적이라는 주장이다.

정완 경희대 법학전문대학원 교수가 찬성론을, 이동영 세한대 경찰행정학과 부교수가 반대론을 폈다.

찬성 대형 참사 터지면 우왕좌왕…재난구호 상설 조직 있어야

세월호 침몰 참사를 계기로 대규모 재난 발생에 신속히 대처할 수 있도록 국가적 재난관리기구를 출범시켜야 한다. 박근혜 대통령이 밝힌 국가안전처 신설 구상은 바람직하다고 본다.

세 월호 침몰은 우선적으로 운항 책임자인 선장과 항해사의 과실로 발생한 사고다. 여객 운송사업자의 선박 운행 관리소홀 및 책임의식 부재, 정부의 선박관리시스템 및 재난구호시스템의 부재 등 해결해야 할 구조적 문제점이 많다고 본다. 그러나 현재 가장 시급한 대책은 재난구호시스템의 ‘상설 조직화’라고 할 수 있다.

세월호 참사 이후 정부는 정홍원 국무총리를 본부장으로 하는 ‘범정부사고대책본부’를 설치해 가동했다. 이는 상설조직이 아닌 임시조직이다. 또 안전행정부가 재난 발생시 체계적으로 대응하기 위해 ‘재난 및 안전관리기본법’에 근거해 설치한 ‘중앙재난대책본부’도 재난이 발생해야만 비로소 가동되는 임시조직이다. 정부 기관 중 재난에 대처할 수 있는 상설조직으로는 소방방재청이 있지만 대규모 재난 발생 시 이를 신속히 구호할 만한 여력을 갖지 못한 조직이다.

컨트롤타워 없어…신속한 위기대응 못해

재난 관리는 모든 국가에서 최우선 정책으로 삼아야 할 국민 안전에 관한 정책으로 여긴다. 따라서 재난구호조직은 임시조직이 아닌 상설조직으로 만들어져야 하며 그 지위도 청단위보다 높은 국무총리 산하 조직으로 출범해야 효율적으로 기능할 수 있을 것이다. 또 조직 내에 인력, 특히 고도의 전문성을 갖춘 뛰어난 인재가 충분히 확보돼야 한다.

이번 세월호 침몰사고는 강이 아니라 바다에서 발생해 소방방재청이 아닌 해경이 구호활동에 나섰다. 하지만 해경은 전문 잠수사조차 없었다. 해군은 잠수사 인력이 있었지만 관할권이 해경에 있다는 이유로 지켜보기만 하는 어처구니없는 상황이 일어났다.

재난이 발생하면 중심을 잡지 못하고 우왕좌왕하는 정부에서 국무총리 산하에 재난 컨트롤타워 역할을 하는 ‘국가안전처’ 설립을 추진하는 것은 대단히 바람직하다고 생각한다. 일부에서는 조직의 지위를 격상해 대규모로 만든다고 해서 반드시 신속한 대응으로 이어지는 것도 아니고, 조직이 크면 오히려 내부 부서가 세분돼 신속한 구호활동에 나서는 데 방해가 될 수도 있다는 의견이 있다.

하지만 이 같은 소극적 생각은 대책 입안에 도움이 되지 않는다. 이번 사건에서 여러 장관들과 해경, 해군, 민간잠수사 등 많은 인력이 총출동했지만 체계적인 권한 아래 지휘가 되지 못한 상황을 고려할 때 제대로 된 지휘체계와 실권을 가진 국가안전처의 출범은 필수적이라고 생각된다. 국무총리가 나서도 제 역할을 하지 못한 이번 사태를 지켜보면 한발 더 나아가 대통령 직속 상설기관으로 만드는 것이 낫다는 생각이다.

선박, 항공기 사고 등과 같은 대규모 재난 발생 시에 보다 신속하게 대처하기 위해서는 상설 재난관리 전문조직이 필요하며 국가안전처는 그에 걸맞은 적정한 조직이라고 본다. 이 기관에서 뛰어난 실력이 있는 잠수사 등 전문인력을 제대로 갖춰 신속한 구호활동을 할 수 있도록 권한과 책임을 함께 주는 입법이 필요하다고 생각한다.

반대 새 조직 만들어봐야 '옥상옥'…현장 지휘체계 훼손 우려

통합 위기관리 시스템이 효율적으로 운영되려면 현장성이 생명이다. 국내에서는 대형 재난이 발생할 때마다 현장 중심의 변화와 개혁보다 옥상옥(屋上屋), 즉 상위 부서의 ‘책상’ 늘리기에만 바빴다. ‘잘못된 재난관리 체계는 그 자체가 재난이다’라는 격언이 우리에게 딱 들어맞았다.

중앙정부를 중심으로 한 ‘국가안전처’ 신설은 또다시 재난관리와 대응의 1차적 책임자인 지방자치단체와 현장 지휘자의 권한을 침해할 우려가 매우 크다. 시민들에게 재난과 관련된 서비스를 가장 잘 제공할 수 있는 현장 체계와 지방정부의 능력을 저하시킨다. 결국 책임은 현장에 지우면서 지휘, 명령과 권한은 ‘책상’에서 갖게 돼 현장 지휘자와 요원들의 사기를 떨어뜨릴 가능성이 매우 높다.

미국의 연방재난관리청(FEMA)은 직접적인 현장의 지휘·명령·통제 기능보다는 여러 이해관계자의 협력 유도와 지원, 조정, 재난 예방과 복구를 위한 정책 및 지침 제공 등 본연의 역할에서 크게 벗어나지 않는다. 미국에서는 치안 행정이든 재난 행정이든 그 1차적 권한과 책임이 지방정부에 있다는 확고한 철학이 바탕에 깔려 있기 때문이다.

막대한 예산 낭비…전문인력 양성이 우선

한국 정부가 한정된 예산과 여건 속에서 FEMA처럼 많게는 연간 14조원 이상씩 사용하면서 전국 지부에 수천명의 상시 비상대응 인력을 확보한다는 게 현실적으로 가능할까. 거대한 조직을 탄생시키더라도 얼마 지나지 않아 축소 이야기가 나올 것이다. 아니면 시작부터 FEMA 흉내만 내는 명분상의 조직이 될 게 뻔하다.

새 조직만 만들면 모든 문제가 해결될 것이라는 ‘조직 신드롬’에 사로잡혀 있지는 않은가. 지금도 온갖 부처와 위원회, 공공기관이 존재하고 60만 대군과 향토예비군, 민방위 등 가용 자원이 그 어느 나라보다 많다. 자칭 재난전문가도 많고 관련 학회도 많다. 즉 부품은 모두 갖춰져 있지만 그 부품이 제자리에 혹은 제 기능을 하지 못해 자동차가 제대로 달리지 못하고 있을 뿐이다.

바람직한 대안은 안전행정부에서 안전 분야를 떼어내 ‘안전부’로 독립시키는 것이다. 현재 안행부는 과거의 총무처, 공무원 소청, 지방자치 행정과 관련된 업무 등 규모가 어마어마하다. 여기에 전문성이 요구되는 경찰과 소방방재 기능까지 가지고 있으니 어떤 장관에게도 지휘 범위를 넘어선 과포화 상태다. 안전과 재난 관련 기능에 집중하기 힘든 구조다.

1972년까지 한 몸이었던 경찰과 소방 기능이 다시 하나가 돼 112와 119 등 복잡한 신고전화가 통합되고, 방재 기능과 함께 이를 총괄 관리할 안전부로의 독립이 훨씬 이상적이다. 24시간 언제든 초기 골든타임에 뛰어들도록 훈련받은 공무원은 경찰관과 소방관이다. 현장 인력과 지휘관의 판단과 능력이 얼마나 중요한지는 세월호 초기 수습 과정을 통해 확인했다.

국가안전처 찬성론자들이 주장하는 타 부처나 공무원들에 대한 강력한 컨트롤 타워 기능은 단지 ‘재난 발생시 재난과 관련된 현장 지휘관의 지시와 명령에 정당한 이유 없이 불응하는 공무원에 대해서는 10년 이하의 징역에 처한다’라는 강력한 처벌 조항 하나만 있으면 오히려 더 실효성이 있을 것이다.

김주완/김우섭 기자 kjwan@hankyung.com