[맞짱 토론] 기초생활보장 수급 기준, 중위소득으로 바꿔야 하나

정부는 지난해 5월 취약계층의 기초생활을 보장하는 국민기초생활보장법을 전면 개정하겠다고 발표했다. 현재 최저생계비를 중심으로 결정되는 수급자 선정 기준을 중위소득 기준으로 전환해 수급 기준을 다층화한다는 것이 핵심이다. 새 기초생활보장제도가 도입되면 지금의 절대적인 최저생계비 기준 대신 중위소득 30% 이하라는 상대빈곤을 기준으로 생계급여가 지급된다. 중위소득이란 전체가구를 소득순으로 순위를 매겼을 때 정확히 가운데를 차지한 가구의 소득을 뜻한다.

하지만 일부에선 새 기초생활보장제도가 현재 법으로 보장된 수급자 자격 기준을 행정부 임의대로 변경할 수 있게 돼 있어 정부가 자의적으로 보장혜택을 축소할 수 있다고 우려한다. 또 최저생계비제도가 폐지되면 기초생활보장의 급여기준뿐만 아니라 다른 사회복지정책과 대학입시 전형, 금융권 대부기준 등 최저생계비를 활용하고 있는 다양한 영역에서 혼란이 예상된다.

반면 최저생계비 대신 중위소득 기준을 도입하는 것이 오히려 취약계층의 보장성을 강화할 수 있는 방안이라는 반론도 거세다. 절대빈곤 개념인 최저생계비는 경제성장률을 제대로 반영하지 못하지만 상대빈곤 개념인 중위소득은 온전히 반영할 수 있기 때문이다. 중위소득 개념이 도입돼 빈곤정책의 관점이 상대빈곤으로 전환될 것이란 기대도 커지고 있다.

찬성 중위소득, 성장률 제대로 반영…저소득층 보장성 더욱 강화

정책 근본개념, 절대→상대빈곤으로 전환 가능

최저생계비 대신 중위소득의 일정 비율을 대상자 선정과 급여 수준의 기준선으로 사용하고자 하는 국민기초생활보장제도 개편안에 반대하는 주장의 논거는 보장성이 훼손될 가능성이 있다는 것이다. 그러나 개편안에 대한 이 주장은 실체와는 거리가 멀다. 실상은 정반대다.

국민기초생활보장제도가 처음 시행된 2000년 이후 최저생계비의 외형적 금액 자체는 매년 증액됐지만 중위소득 대비 비중은 지속해서 하락했다. 4인가구 기준으로 중위소득 대비 최저생계비 비율이 2003년 41%에서 2008년 38%, 2013년 36%로 낮아졌다. 절대빈곤 개념에 가까운 최저생계비는 실질 구매력 보전에 치중해 물가상승률은 충실히 반영하지만 경제성장률은 일부만 반영한다. 그 결과 경제성장률이 온전히 반영되는 중위소득과의 격차가 해가 지날수록 커질 수밖에 없다.

따라서 국민경제가 플러스 성장을 하는 기간에는 최저생계비 대신 중위소득의 일정 비율을 지원 기준으로 삼는 것이 저소득층에 대한 보장성 측면에서 유리하다. 더욱이 개편안에서는 각 급여에 적용되는 중위소득 비율이 최소한 현행 최저생계비 수준이거나 그 이상이 되도록 설계돼 있어 현재보다 보장성이 강화됨은 재론이 필요 없다.

그럼에도 불구하고 보장성 훼손을 우려하는 주장은 그 논거로서 개정 법률안에 중위소득의 일정 비율이 명시적으로 규정돼 있지 않은 점을 지적한다. 이 점 역시 과도한 우려다. 현행 최저생계비도 그 수준을 법률에 구체적으로 명시하고 있지 않다. 현행법률은 최저생계비를 ‘건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용’으로 두루뭉술하게 규정하고 있다. 최종적인 지급 수준은 관련 이해집단의 의견을 조율해 사회적 합의로 결정되는 공공부조제도의 특성을 반영한 것이다.

개편안도 급여 수준의 기준으로서 ‘건강하고 문화적인 생활 유지’를 천명하고 있고 최저생계비에 대응하는 개념인 ‘최저보장수준’의 구체적 내용과 수준을 현행법과 마찬가지로 사회적 합의기구인 중앙생활보장위원회에서 결정하도록 규정하고 있다. 따라서 개정 법률안이 보장성을 훼손하고 있다는 주장은 설득력이 약하다.

개편 과정에서 오히려 강조돼야 할 점은 사회적 합의기구인 중앙생활보장위원회가 앞으로도 사회적 요구를 충실히 담아낼 수 있도록 논의구조를 제대로 정비하는 것이다. 2000년 국민기초생활보장법 시행 이후 이 제도가 빈곤정책의 근간으로 굳건히 자리잡을 수 있었던 요인 중 하나는 회의체의 성공적인 운영이었다. 각계 의견을 적절히 반영할 수 있는 대표자들로 중앙생활보장위원회를 구성하고 사안별로 정부위원과 민간위원 간에 치열한 논쟁을 거쳐 합의점을 도출함으로써 지금의 제도를 만들어낸 것이다.

개편안이 시행되면 빈곤정책의 근본 시각이 절대빈곤에서 상대빈곤으로 바뀌게 된다. 빈곤논의가 불평등과 연계되는 상대빈곤 논의로 전환되면 논의의 범위가 넓어지고 심도 또한 더해진다. 영국의 사회학자 피터 타운젠드가 설파했듯이 빈곤문제의 본질은 상대빈곤, 즉 상대적 박탈감에서 생겨나는 것이므로 개편안 시행과 더불어 한국의 빈곤정책도 본격적인 무대로 옮겨가게 된다. 새 무대의 제1막은 ‘소득 양극화’로 표현되는 상대빈곤 문제가 될 것이다. 개편된 국민기초생활보장제도가 새로운 장에서 원활하게 작동해 소득 양극화 완화에 크게 기여할 것을 기대해본다.

반대 수급자 자의적 선정 우려…최저생계비 개념 없어져 혼란

100만명 넘는 비수급 빈곤층 크게 못 줄일 듯

국민기초생활보장제도의 기본 목적은 국민에게 최저생활을 보장하는 것이다. 정부는 이를 위한 제도적 수단으로 ‘최저생계비’와 ‘소득인정액’ 제도를 운용하고 있다. 수급자의 소득인정액과 급여를 합한 액수가 최저생계비 이상이 되도록 보장해 복지국가의 기초적인 조건이라고 할 수 있는 국민최저선(national minimum)을 확보한 것이다.

다시 말해 자신의 능력으로 일을 해도 그 소득이 최저생계비에 못 미치면 그 차액만큼 국가가 현금으로 지급해 전 국민이 최저생계비 이상의 ‘인간다운 생활’을 할 수 있도록 보장하는 것이다. 하지만 현 정부와 집권여당이 추진하는 맞춤형 개별급여 제도는 이런 국민기초생활보장제도의 기본정신을 부정하는 것이어서 문제가 있다.

첫째, 국민기초생활보장제도의 수급자 선정 기준과 급여 수준이 행정부의 자의적이고 재량적인 방식으로 정해진다. 국민기초생활보장제도의 대원칙은 최저생계비를 기준으로 선정 기준과 급여 수준을 일치시켜 기초생활을 보장하는 것이다. 하지만 개정법률안에 따르면 생계급여 수급권자는 최저생계비가 아니라 ‘소득인정액이 보건복지부장관이 정하는 기준 이하인 사람’으로 규정하고 있다.

이럴 경우 국민기초생활보장제도는 권리성 급여가 아니라 행정부처의 재량급여로 전락할 우려가 있다. 또한 정부는 생계급여를 중위소득의 일정 비율(30%)을 고려한 상대적 방식으로 급여를 결정하겠다고 한다. 하지만 일정 비율을 법조문으로 못 박지 않고 ‘고려’하겠다는 것은 급여 수준을 임의로 낮추겠다는 뜻과 같다.

둘째, 개별급여제도를 시행하면서 국민기초생활보장제도의 골간에 해당하는 최저생계비제도를 폐기하는 것 또한 문제다. 현재 최저생계비는 최저임금제도와 더불어 우리 사회의 대표적인 사회적 기준선이다. 국민기초생활보장제도의 선정 기준과 급여 수준 이외에도 다양한 사회복지 서비스 및 사회정책의 기준선, 대학입시 전형과 금융권의 대부기준 등 다양한 영역에서 사용되고 있다. 이런 현실에서 중위소득 50%를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 과연 이들 모두에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있을까. 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시 규정해야 할까.

셋째, 현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 100만명을 훨씬 웃도는 광범위한 비수급 빈곤층이 존재한다는 사실이다. 비수급 빈곤층은 실제 소득(인정액)이 최저생계비 이하이지만 가혹한 부양의무자 기준과 불합리한 재산의 소득환산제도에 따라 정부로부터 지원을 받지 못하는 빈곤층을 말한다. 비수급 빈곤층의 규모를 줄이는 것은 정부의 최우선 과제다. 이 같은 상황에도 현 정부는 맞춤형 개별급여제도의 추진에 집중하면서 부양의무자 개선은 그야말로 생색내기에 그치고 있다.

가난한 사람들이 먹고살아야 하는 생존에 관련된 권리는 정부의 재정적인 여건이나 혹은 선의에 의해서 주어지는 것이 아니다. 법률적 근거가 있는 제도를 통해 실현되는 것이다. 사회에서 가장 어려운 사람이라도 최소한의 인격적 존엄을 가지고 살아갈 수 있는 사회가 바로 문명사회라는 점을 고려할 때 현 정부에서 추진하는 국민기초생활보장법의 개편방향은 기초생활보장을 국민의 권리에서 정부의 시혜로 뒷걸음치게 하는 것이다.