[맞짱 토론] 국회의원 소선거구제 바꿔야 하나

헌법재판소는 최근 국회의원 선거구의 인구 편차를 3 대 1 이하로 규정한 현행 공직선거법에 대해 ‘헌법불합치’ 결정을 내리고 2 대 1 이하로 낮춰야 한다는 입법 기준을 제시했다.

이 같은 결정으로 전국 246개 지역구 가운데 인구 기준에 미달한 25곳에서 선거구 통·폐합이 불가피해졌다. 당장 지역구가 날아가게 생긴 의원들은 물론 여야 정치권 전체가 벌집 쑤신 듯 들끓기 시작했다.

헌재 결정에는 재심이 없다. 선거법 개정은 불가피한 상황이다. 야당 소속 한 의원은 국회의원 수를 늘리자는 주장을 했다가 여론의 뭇매를 맞기도 했다. 그러자 전체 정원을 그대로 두는 대신 비례대표(현행 54석)를 줄이고 지역구를 늘리자는 얘기도 나왔다.

이번 기회에 정치 제도와 권력 구조를 전면적으로 바꿔야 한다는 목소리가 커지고 있다. 한국 정치의 고질병인 지역주의, 승자 독식, 계파 갈등 등 각종 문제가 현행 선거법 탓이라는 분석도 제기된다. 그 중심에는 하나의 선거구에서 가장 많이 득표한 한 명만을 뽑는 소선거구제가 자리 잡고 있다. 이번주 맞짱토론에서는 이 소선거구제의 병폐를 어떻게 해소할지를 놓고 김민전 경희대 후마니타스칼리지 교수와 김용복 경남대 정치외교학과 교수(정당학회장)가 각자의 논리를 펼쳤다.

찬성 중선거구제, 책임정치 불가능…현재의 혼합제 방식 유지를

중선거구 인물 투표 중심…정책선거 발전 걸림돌

중대선거구제는 한 선거구에서 2인(혹은 많아야 3인)을 선출하는 중선거구 단기비이양식제도(하나의 선거구에 복수의 후보자가 복수 의석을 놓고 경쟁하며, 각각의 유권자는 1명의 후보자에게만 투표함으로써 득표수 상위에서부터 해당 선거구 의석수만큼 당선자가 결정)다. 정치권이 중선거구제를 굳이 중대선거구제라고 뭉뚱그리는 것은 4, 5공화국에서 실시했던 중선거구제에 대한 국민의 부정적인 기억 때문일 것이다. 당시 중선거구제는 농촌에서는 여당이 2석 모두, 도시에서는 여당과 야당이 동반 당선되는 결과를 낳아 국민의 집권 세력에 대한 심판을 불가능하게 했다.

다시 한 선거구에서 2명을 뽑으면 새누리당과 새정치연합은 각각 호남과 영남에서 지금보다 많은 의석을 얻을 수 있겠지만, 수도권과 충청에서는 대부분 양당 후보가 동반 당선될 것이다. 이는 결과적으로 새누리당이 영남의 의석 일부를 내주고 수도권과 충청권을 반분함으로써 영구한 다수당이 되는 길을 열어준다. 다수당의 교체 없는 책임정치는 불가능하다는 점에서 개악이다.

흔히 1인선거구 최다득표제(소선거구)가 19세기 제도라면 비례대표제가 20세기 제도이고, 그 둘을 혼합한 혼합제가 21세기 선거제도라는 하는데 최근 선거제도를 바꾼 나라의 십중팔구는 혼합제를 채택하고 있다. 소선거구제의 책임성과 비례대표 사표 방지의 장점을 모두 취하기 위함이다. 이에 반해 중선거구제는 화석화가 진행되고 있다. 중선거구제를 실시했던 대표적인 나라는 한국 일본 대만인데, 한국은 가장 먼저 이 제도를 폐기했고 일본과 대만도 정치부패와 계파정치를 타파하겠다는 목적으로 중선거구제를 버리고 혼합제를 선택했다.

이들 3개국에서 운영됐던 중선거구제는 동반 당선의 부작용 이외에 다음과 같은 문제점을 드러냈다. 첫째, 유권자의 과도한 전략적 투표로 당선과 낙선이 뒤바뀌곤 한다. 유권자는 자신이 가장 선호하는 후보의 당선이 확실하다고 판단되면 두 번째로 선호하는 후보에게 표를 던져 두 명의 의원을 모두 자신의 선호에 맞게 선출하고자 한다. 그러나 유권자가 다른 유권자의 선택에 대한 완전한 정보를 갖고 있지 않기 때문에 결과적으로 그 선거구에서 가장 많은 지지를 받던 후보가 낙선하는 경우가 생긴다.

둘째, 인물투표가 중심이 됨에 따라 정책선거, 정책정당으로의 발전에 걸림돌이 된다. 한 선거구에서 같은 정당 소속 후보가 나옴에 따라 후보들의 선거운동이나 유권자의 선택이 정당 정책적 차이가 아닌 인물에 집중된다. 이는 정책선거로의 발전에 걸림돌이 된다.

셋째, 선거구가 커서 높은 인지도와 함께 자금이 많은 후보가 절대적으로 유리하다. 후보는 개인적인 인연으로 자금을 모금하기도 하지만 큰 선거구를 감당하기에는 역부족이어서 유력한 자금줄을 가진 의원에게 의존하게 됨에 따라 계파정치가 활성화된다.

그럼에도 개혁의 이름으로 중선거구제를 들고 나오는 데는 의원과 계파 이익에 맞아떨어진다고 보는 것 같다. 다음 선거에서 1등을 하는 것은 어렵지만 2등은 하지 않겠나 하는 계산, 각 당에서 선거구당 2명의 후보를 공천한다면 한쪽 계파가 싹쓸이하지 않을 것이라는 희망적인 계산에서 비롯된 것이다. 그러나 선거제도는 현역 의원의 재선을 보장하기 위한 것이 아니라 민의가 왜곡되지 않도록 반영하기 위한 기제이므로 지금의 소선거구제와 비례대표를 혼합한 혼합제를 유지해야 한다.

반대 소선거구제, 지역주의 고착…비례대표 비중 확대 바람직

계파정치 조장 비례대표제, 권역별 선출을

우리 정치권은 스스로 개혁할 능력도, 의지도 없는 모양이다. 선거제도 개혁의 요구가 지속적으로 제기돼 왔지만 헌법재판소의 결정이 있을 때만 큰 변화가 있었다. 2001년 헌법재판소의 전국구 제도에 대한 위헌 결정으로 2004년 1인2표제도가 도입됐다.

최근 헌법재판소의 위헌 결정으로 선거구를 재조정하지 않을 수 없게 됐다. 그러자 이번 기회에 선거제도를 바꾸자는 선거개혁론이 나오고 있다. 마침 내년에는 선거도 없는 시기여서 이번이 선거개혁의 호기다.

선거제도의 개혁은 국민의 지지를 공정하고 왜곡되지 않게 의석으로 전환하는 데 근본적인 목적이 있다. 선거제도의 개혁은 정치적 안정성을 향상시키고 비례성을 높이며 선거구민의 대표성을 증대하는 방향으로 나아가야 한다. 또 공정하고 투명하며 저비용의 선거를 만들수 있다. 그런데 선거개혁의 구체적인 목적은 각국의 정치 상황과 조건에 따라 그 우선순위가 정해지고 비중이 달라진다.

제기되고 있는 현행 선거제도의 문제점은 무엇인가. 한국의 선거제도는 소선거구와 전국단위 정당명부 비례대표제가 혼합된 제도다. 소선거구제를 근간으로 하는 현행 선거제도는 불비례성이 매우 높으며, 사표가 많이 발생하는 승자독식 제도다. 이를 보완하기 위한 비례대표의 비중도 18%로 매우 작은 편이다.

더욱이 소선거구제는 지역주의를 강화시켰고 경쟁적인 정당이 설 땅을 위축시켰다. 그리고 전국 단위 비례대표제는 공천문제로 항상 갈등을 빚었고, 계파정치를 조장했다.

따라서 국회의원 선거제도 개혁은 지역정당체제를 완화하고, 정책정당과 정치신인의 진입장벽을 낮추기 위해 비례성을 확대하는 것이 핵심이 돼야 한다. 비례성을 제고하는 방안으로는 독일식 선거제도와 같이 전면적인 비례대표제를 시행하거나, 현행 소선거구제를 유지하면서 비례대표의 비중을 높이거나, 소선거구제보다 비례성이 상대적으로 높은 중대선거구제를 도입하자는 견해로 압축된다.

독일식 제도로의 개혁은 선거제도의 ‘혁명적 변화’이고 개혁의 효과를 가장 잘 이룰 수 있다는 이점이 있지만, 정치적 이해관계로 인해 실현 가능성이 매우 낮다. 중대선거구제는 일본의 경험처럼 정책선거보다는 파벌정치, 금권정치를 조장한다는 비판을 받고 있다. 실현 가능성을 염두에 두면 개혁의 효과는 덜하지만 비례대표의 비중을 높이는 방안이 보다 현실적인 대안일 것이다.

비례대표 비중을 높이기 위해서는 여러 문제를 해결해야 한다. 먼저 비례대표의 의석을 얼마만큼, 어떤 방법으로 증원하느냐의 문제다. 또 비례대표 비중 확대는 상향식 명부 작성의 제도화가 반드시 전제돼야 한다.

다음으로 비례대표를 현행처럼 전국 단위로 선출하는 것이 아니라 몇 개의 권역으로 나눠 선출하는 것이 중요하다. 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하는 권역별 득표율에 따른 비례 의석 배분이 선거제도의 원칙에 충실한 것이라고 할 수 있다.

결국 지역주의를 완화하고, 다양한 정치세력이 의회에 진출하고, 정당정치의 지역적 기반을 강화하기 위해서는 비례대표제 확대가 필요하다. 현 단계에서는 비례대표의 비율을 높이는 것만으로도 의미 있는 선거제도 개혁의 효과를 기대할 수 있다.

이호기/은정진 기자 hglee@hankyung.com