[시사특강] 공기업이 사라진다..정진하 <LG경제연 연구실장>

공기업 민영화는 80년대초 이래 전세계적으로 확산되고 있다. 각국의 대표적공기업들중 상당수가 이미 민영화되었으며 나머지도 마치 멸종위기의 공룡같은 모습으로 민영화의 순서를 기다리고 있다. 이제 부분적으로라도 공기업민영화가 진행되지 않는 국가는 찾아보기 힘들다. 이러한 민영화의 확산은 왜 일어나고 있는가. 그것은 크게 두 가지 맥락에서 찾을수 있다. 첫째 공기업의 비효율성이 누적되어 심각한 수준에 이르렀다는 것이다. 공기업이든 민간기업이든 간에 조직이 비대해지면 비효율성이 발생하게 마련이다. 이경우 민간기업이라면 경영혁신을 통해 비효율성 제거에 성공하거나 경쟁에서 져서 도태하게 될 것이다. 그러나 공기업은 민간기업에 비해 혁신의 유인이 현저히 떨어질 뿐만 아니라 망할 염려도 전혀 없다. 때문에 한번 비효율성이 발생하기 시작하면 지속적으로 누적되는 경향이크다. 둘째 경제환경의 변화로 공기업의 당위성 자체가 흔들리고 있다는 것이다. 공기업이 존재해야만 하는 이유로 가장 흔히 사용되는 개념이 "자연독점(natural monopoly)"이다. 자연독점은 규모의 경제가 크게 작용하여 평균비용이 지속적으로 하락할때 발생한다. 이런 경우에는 1개의 기업이 독점적으로 생산하는 것이 2개 이상의 기업이 나누어 생산하는 것보다 비용이 낮을수 밖에 없다. 따라서 시장기능에 맡겨두면 1개의 기업이 전체시장을 자연적으로 독점하게 되는 것이다. 자연독점 기업은 당연히 사회적으로 바람직한 정도보다 적은 양을, 비싼 값에 판매하려 하겠지만 만일 정부가 인위적으로 경쟁을 도입하면 사회적 비용만 상승할 뿐이다. 때문에 경쟁도입의 실효가 없는 자연독점의 경우 가격규제등 정부의 산업정책이 정당화될수 있고 아직 자연독점 기업이 존재하지 않으면 공기업을 설립하는 것도 설득력을 갖는다. 그런데 문제는 어떤 산업도 영원히 자연독점의 성격을 갖지는 못한다는데 있다. 우선 자연독점은 기술진보에 의해 와해될수 있다. 신기술의 등장은 기존의 비용체계를 바꾸어 독점이 반드시 사회적으로 유리하지 않도록 만들수 있다. 다음으로 자연독점은 수요의 증대에 의해서도 와해될수 있다. 제아무리 규모의 경제가 커도 평균비용은 언젠가는 상승하게 마련이다. 따라서 수요가 대폭 늘어나 평균비용이 상승하게 되면 더 이상 자연독점은 존재할수 없다. 똑같은 전력이나 통신사업이라 할지라도 미국처럼 수요가 많은 나라에서는자연독점의 성격이 상대적으로 약한 것도 이런 이유때문이다. 결국 처음에는 다같이 자연독점의 상태에서 출발하더라도 수요와 기술조건의 변화에 의해 어떤 산업은 자연독점의 정도가 상대적으로 많이 약해질 수 있다는 것이다. 예컨대 통신서비스 사업은 기술진보가 눈부시고 수요도 비약적으로 늘어 경쟁도입이 가능한 단계에 이른 느낌이다. 이런 경우에는 자연독점이 더이상 민영화 반대의 도구가 되지 못할 것이다. 공기업의 당위성을 설명하기 위해 자연독점에 버금가게 자주 사용되는 개념이 "공공의 이익"이다. 재미있게도 전력 수도 통신등 대부분의 자연독점 사업은 공공의 이익과 직결된다. 이런 까닭에 자연독점의 정도가 낮아지더라도 이러한 사업들은 민영화하기 힘들다는 주장이 나올 법하다. 하지만 민영화를 하면서도 공공의 이익을 보호할수 있는 방법은 얼마든지있다. 가령 가격을 규제한다든지, 정부가 골든셰어( golden share )를 확보한다든지, 가스배관망 송전시설 통신망 등 안보에 관련되는 부분만을 정부에서 직접 운영한다든지 하는 식이다. 실제로 브리티시 텔레콤( British Telecom )등 민영화 이후 오히려 공공의 이익이 증진된 사례들도 쉽게 찾을수 있다. 이상과 같은 두 가지 이유, 즉 비효율성의 누적과 당위성의 약화로 인해 민영화는 세계적인 대세가 되고 있다. 그러나 우리나라는 민영화에 관한한 아직도 후진국이라 할 만하다. 어떻게 민영화하는 것이 가장 좋은가를 논해야 할 시점에 민영화를 해야하는가를 따지는 경우가 허다하다. 때로는 아주 비논리적인 이유로 민영화에 반대하기도 한다. 대표적인 예가 대규모 이익을 내고 있는 공기업은 민영화할 필요가 없다는 논리다. 이러한 경우 그것이 높은 효율성 때문인지 높은 독점가격 때문인지 냉정히 따져보아야 할 것이다. 만일 후자 때문이라면 그 기업은 더욱 빨리 민영화되어야 한다. 민영화로 대폭적인 가격하락도 가능하고 비싼 값에 매각하여 꼭 필요한 정부예산을 확보할수도 있을 것이기 때문이다. 보다 적극적인 민영화를 기대해본다. (한국경제신문 1995년 6월 9일자).