'토지공개념 헌법 명기' 시사 이인영 2월 인터뷰, 총선후 주목 헌재, 관련 법률 위헌성 지적했지만 토지공개념·국유화 동일시 안해 독일·이탈리아 등 일부 서방 자본주의 국가 헌법에 토지공개념 포함
임순현 기자·김예림 인턴기자 = 4·15 국회의원선거(총선)에서 여당인 더불어민주당이 압승하면서 문재인 정부가 집권 초기부터 추진했던 '토지공개념' 도입에 적극 나설 수 있다는 관측이 나온다. 특히 토지공개념을 헌법에 명문화하는 문제는 집권 민주당이 이미 총선 전부터 도입 논의에 불을 지펴놓은 상태다.
2018년 정부가 토지공개념을 헌법에 추가하는 내용의 헌법개정안을 발표한 이후 민주당 주요 인사들이 논의를 주도하는 모양새다.
이번 총선에서 더불어시민당을 포함한 여당 180석에 정의당과 열린민주당 획득 의석을 포함해 이른바 '범진보' 190석을 확보하면서 한층 탄력을 받을 것으로 예상된다. 이와 관련, 총선 전부터 보수 성향 인터넷 커뮤니티에서는 이인영 더불어민주당 원내대표의 지난 2월 아시아경제 인터뷰 발언이 자주 회자됐다.
인터뷰 기사에 따르면 이 원내대표는 "총선 결과를 통해 만들어진 정치 지형 속에서 개헌 논의를 하는 게 바람직하다"면서 "토지공개념에 대해서는 헌법 정신에 있느냐는 논쟁이 있는데 저는 있다고 본다.
(개헌 논의를 통해) 명확히 했으면 좋겠다"고 말했다. 이어 이 원내대표는 "부동산을 재산 증식의 수단으로 삼지 않고 주거와 복지 차원에서 접근할 필요가 있다"고 부연했다.
일부 네티즌들은 이 발언을 문제 삼으며 여당이 '사회주의 개헌'에 나설 것이라는 주장을 폈다.
여론은 분분하다. 도입을 찬성하는 측은 부동산 가격을 정상화하고, 국민의 생존권을 보장하기 위해 토지 공개념을 헌법에 명시할 필요가 있다는 입장이지만, 도입을 반대하는 측은 '공산주의 내지 사회주의 제도인 토지공개념은 헌법에 반한다'고 지적한다.
이에 대해 유정석 단국대 도시계획·부동산학부 교수는 20일 연합뉴스와 통화에서 "토지라는 부동산을 자산으로 인정할 것이냐, 아니면 공공재 성격이 더 강하다고 볼 것이냐 하는 관점의 차이지, 사회주의다, 자본주의다 할 수 있는 것은 아니다"고 말했다.
유 교수는 "가치의 변화를 통해 자본을 취하려고 보유하는 자산의 성격으로 본다면 토지공개념에 대해 '사회주의다'라는 비판의 시각이 있을 수 있지만 공공재로 보게 되면 한정된 재원을 특정한 경제 주체가 독점하면 안 된다고 보는 성격이 있기 때문에 정당화될 수 있다"고 부연했다.
그렇다면 토지공개념은 자유 민주주의와 시장경제를 채택한 우리나라의 헌법에 위배되는 '국유화' 제도라고 할 수 있을까? 우선 토지공개념과 토지국유화를 동일시하는 시각이 있는데 이는 실상과 거리가 있다.
일반적으로 토지공개념 논의의 시작은 미국의 정치경제학자인 헨리 조지가 1879년 발간한 '진보와 빈곤'으로 여겨진다.
헨리 조지는 '토지의 공공성'을 강조한 이 책에서 "토지(land)를 몰수할 필요는 없지만 이윤(rent)은 몰수할 필요가 있다"는 구절로 토지공개념을 정의했다.
토지를 국가가 몰수해 소유하는 '토지국유화'와 구별해 '개인이 토지를 소유하도록 하면서, 토지의 사용과 처분에 따른 이익을 국가가 회수해야 한다'는 취지다.
헨리 조지의 이 같은 사상은 1976년 캐나다에서 열린 국제연합인간거주회의(HABITAT)에서 구체화했다.
134개 회원국 대표는 이 회의에서 "토지는 인간거주에 있어서 극히 중요한 역할을 담당하고 있으며 시장에 방치되는 보통의 자산으로 취급할 수 없으므로 국가 전체이익을 위한 규제하에 있어야 한다.
토지의 소유, 이용, 개발을 공적으로 규제하는 것은 환경보전·주거수준의 향상을 위해 불가결하다"고 선언했다.
토지의 사유재산성을 인정하면서도 국가 이익을 위해선 규제가 가능한 것으로 본 것이다.
유정석 단국대 도시계획·부동산학부 교수는 "토지 국유화는 소유권 자체가 국가에 귀속되는 것이고, 토지공개념은 소유권은 민간에게 있지만 토지를 이용하고 처분을 할 때는 일정 부분 공공재 성격을 인정해 사유재산의 자유를 제약하는 것"이라고 설명했다.
한국 헌법재판소 역시 토지의 공공재적 성격을 강조했지만 토지공개념을 토지국유화와 동일시하지는 않았다.
헌재는 1989년 12월 '토지거래 허가제' 사건에서 토지공개념에 대해 "토지소유권은 이제 더 이상 절대적인 것일 수가 없고 공공의 이익 내지 공공복리의 증진을 위해 의무를 부담하거나 제약을 수반하는 것으로 변화됐다.
신성불가침의 것이 아니고 실정법상의 여러 의무와 제약을 감내하지 않으면 안 되는 것"이라고 규정했다.
이런 헌재 결정 이후 우리나라는 이른바 '토지공개념 3대 제도'로 불리는 '택지소유상한법'과 '토지초과이득세법', '개발이익환수법'을 제정하면서 토지제도에 대한 획기적인 변화를 이끌어냈다.
하지만 세 제도 모두 헌재에 의해 제동이 걸렸다.
반대여론까지 비등하면서 국내 토지공개념 논의는 더 이상 진전되지 못했다.
헌재는 1994년 7월 '지가(地價) 상승으로 인한 초과이득을 세금으로 환수'하는 제도인 토지초과이득세에 대해 "초과이득의 기준을 법률에 규정해 두어야만 함에도 불구하고 전적으로 대통령령에 맡겨 둬 조세법률주의 취지를 위반했다"며 헌법불합치 결정을 내렸다.
토지초과이득세는 결국 4년 뒤인 1998년 12월 폐지됐다.
서울과 부산, 대구, 광주, 대전, 인천 등 6대 대도시에 한 해 허가 없이 가구당 660㎡(200평) 이상의 택지를 취득할 수 없도록 한 택지소유상한제는 반대 여론에 밀려 1998년 9월에 폐지됐다.
게다가 폐지된 이듬해 4월 헌재가 "헌법상 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정"이라고 판단하면서 제도 시행 중에 이뤄진 관련 행정처분도 모두 무효가 됐다.
토지에서 발생하는 개발이익에 대해 개발부담금을 부과하는 내용의 개발이익환수제도 나머지 두 제도와 비슷한 운명을 맞는 듯했다.
헌재가 1998년 6월 "지가의 산정 방법을 포괄적으로 대통령령에 위임한 것은 헌법상 위임입법의 한계를 일탈했다"는 이유로 위헌 결정을 내려 폐지 위기에 처했었다.
결국 국회가 위헌 판단을 받은 조항을 신속하게 개정하면서 세 제도 중 유일하게 현재까지 명맥을 유지하고 있다.
이 같은 헌재의 위헌 또는 헌법 불합치 판단은 20여년이 흐른 지금까지도 토지공개념을 반대하는 측의 주요한 논거 역할을 하고 있다.
이들은 "헌재가 세 제도에 대해 모두 위헌 판단을 내렸고, 그 중 두 개의 제도가 폐지된 만큼 토지공개념을 다시 논의하는 것은 국론분열을 불러올 뿐 아무런 실익이 없다"고 주장한다.
하지만 헌재가 토지공개념을 실현하는 구체적인 방법에 헌법 위반사항이 있다고 판단하면서도 토지공개념 도입 자체에 '불가'로 쐐기를 박은 것은 아니라는 점에 주목하는 이들도 적지 않다.
헌재는 택지소유상한제에 대해 "실수요자가 아님에도 지가상승을 기대하고 토지투기 목적으로 토지를 필요 이상으로 보유함으로써 실수요자의 토지소유와 이용을 가로막는 사회적·국민경제적으로 유해한 행위를 방지하는 제도"라고 평가했다.
또 토지초과이득세에 대해서도 "헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 볼 수 없다"고 밝혔다.
이처럼 곡절많은 토지공개념 입법의 역사에 비춰볼 때, 개헌을 통해 토지공개념을 헌법에 명시하려는 현 여당의 구상은 결국 부동산 관련 입법시 과거처럼 위헌 판단을 받지 않도록 하기 위한 포석으로 해석된다.
해외 사례는 어떨까? 한국처럼 자유 민주주의와 시장경제 체제를 채택한 나라 중에도 이미 자국 헌법에 토지공개념을 규정하고 있는 국가들이 있다.
독일 헌법은 토지와 천연자원, 생산수단을 보상을 통해 공유재산으로 전환할 수 있도록 한다.
헌법 15조는 '토지，천연자원 및 생산수단은 사회화를 목적으로 보상의 종류와 정도를 규정하는 법률에 의해 공유재산 또는 공동관리경제의 다른 형태로 전환될 수 있다'고 규정한다.
이탈리아 헌법도 토지의 합리적 이용과 공평성을 보장하기 위해 토지 소유에 법적인 책임과 제한을 부과할 수 있도록 한다.
헌법 42조에 '부동산은 공적이거나(Public) 사적(Private)인 것'이라고 규정했고, 헌법 44조는 '토지의 합리적 이용과 공평한 사회적 관계를 보장하기 위해, 토지의 사적 소유에 법적인 책임과 제한을 부과할 수 있다'고 규정했다.
반면 미국은 헌법에 규정하는 대신 각 지역마다 별도의 세금정책을 통해 토지공개념의 정신을 실현하고 있다.
건물에는 낮은 세율을 적용하고 토지에는 높은 세율을 적용하는 피츠버그의 '세율차별정책'(two-rate taxes)이 대표적인 예다.
토지의 사용·수익에 제한을 가하는 대신 건물 활용을 적극 장려하는 방식으로 부동산의 공공성과 사유재산성을 함께 보장하는 것이다.