석종현 < 단국대 교수.법학 한국토지公法학회장 >

최근 국토의 난개발 문제가 사회적 논란의 대상이 되자 건설교통부는 5·30 ''국토 난개발 방지 종합대책''을 서둘러 발표했다.

이어 국토정비기획단을 구성하는 등 발 빠르게 움직여 지난 8월18일에는 ''21세기 국토이용체계 개편방안 공청회''를 개최한 바 있다.

개편방안의 기본방향은 국토의 계획적 관리를 위한 기반구축,선계획-후개발의 국토이용체계 확립,국토관리의 일관성 및 투명성 확보 등에 두었다.

이를 제도화하기 위해 현행 토지이용에 관한 기본법 3법인 국토건설종합계획법,국토이용관리법,도시계획법을 2개 법률,즉 국토기본법(가칭)과 도시농촌계획법(가칭)으로 재편한다는 것이다.

건교부는 재편되는 법률안을 이번 정기국회에 제출한다고 하는데,재편작업에 소요되는 기간은 3개월에 불과하다.

3개월 내에 토지이용 관련 기본 3개 법을 2개 법률로 재편한다는 건교부 방안은 물리적 측면에서 졸속입법을 면하기 어렵다.

때문에 그 방안은 철회하는 것이 마땅하다.

제도개선을 함에 있어 신속하게 대응해야 하는 경우도 있다.

하지만 토지의 이용이나 개발을 좌우하는 토지이용법제 개편의 경우에는 결코 성급한 졸속입법을 해서는 안된다.

기본3법의 재편을 통해 규율하는 이용법제가 난개발 문제를 해소해준다면 문제제기를 할 필요가 없다.

그러니 서둘러 재편하는 졸속입법이 본래의 재편목적을 실현시킬 것이라는 보장은 아무도 할 수 없다.

난개발문제가 논란의 대상이 된 이래 언론과 논자들은 ''준농림지역제도''의 도입이 난개발의 원인인 것으로 평가한 바 있다.

그러나 사안을 보다 주의깊게 살펴보면 그것은 도시기반시설의 설치책임을 누가 부담해야 하는지의 문제며,아울러 토지계획권 및 인·허가권에 관한 국가와 지방자치단체의 권한상의 갈등 내지는 계획체계의 문제라는 점을 알 수 있다.

기반시설 설치책임의 경우 지금까지 정부는 ''선계획에 의해 개발한 토지''에 대한 개발법체계를 확립하지 않았다.

대신 토지의 이용과 개발 그 자체를 개발주체의 부담으로 전가시킨 채 시혜적 입장에서의 행정권행사를 향수했다.

계획체계의 경우 정부는 선계획·후개발의 국토이용체계를 확립한다는 방향을 세우고 있다.

이를 위해서는 특히 계획법체계의 정비가 선행돼야 한다.

그러나 이에 관한 구체적 대안을 제시하지 않고 있다.

계획법체계는 상·하위 계획간은 물론 병립적 계획간에 구속적인 관계를 거시적 측면에서 규율해야 하는 것이다.

그러나 우리의 계획법제는 용도지역·용도지구·용도구역 등의 지정에 관한 행정계획법제를 골간으로 하지만,전체적인 측면에서는 그 구속력에 관한 법제정비가 매우 미흡하다.

따라서 정부의 국토이용체계 개편방안은 숲을 보지 못하고 나무 몇 개를 이리저리 옮겨 심는 식이기 때문에 졸속입법이 될 수밖에 없다.

그러므로 정부는 국토이용체계 개편을 내용으로 하는 졸속입법을 포기,''숲을 보는 안목''으로 토지 계획법체계의 재정립을 위해 노력해야 한다.