[맞짱 토론] 서울시, 대형마트·SSM 51개 품목 판매제한 권고

서울시가 지난 8일 동네슈퍼 등 골목상권을 보호한다는 명목으로 대형마트와 기업형슈퍼마켓(SSM)의 판매 품목을 제한하거나 수량을 줄여 판매하도록 권고할 방침이라고 밝혀 논란을 빚고 있다. 판매 제한 품목은 51개(기호식품 4, 채소 17, 신선·조리식품 9, 수산물 7, 정육 5, 건어물 8, 쓰레기 종량제봉투 1)다.

전통시장 상인들은 서울시 방침을 환영하고 있다. 판매 제한이 휴일 및 야간 영업 규제보다 더 강력한 전통시장 보호대책이 될 것이라는 점에서다. 이들은 대형마트와 SSM이 주요 농수산물을 팔지 않으면 소비자들이 자연히 전통시장을 찾을 것으로 예상하고 있다. 전문가들은 ‘대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률’에 따라 대형마트가 개점하기 전 사업조정제도를 통해 중소상인을 위해 필요하다고 인정되면 중소기업청장이 대형마트에 판매 품목 축소를 권고할 수 있다는 점을 강조하고 있다.

반면 대형 유통업체 측은 “양파, 배추, 두부에 오징어, 고등어까지 팔지 말라는 건 아예 장사하지 말고 문을 닫으라는 얘기”라고 말했다. 서울시가 선정한 대형유통업체 판매 제한 품목이 강제성 조치가 아닌 만큼 당장 매대에서 사라지지는 않겠지만, 앞으로 법률 개정 건의 등으로 매출에 직격탄을 맞을 가능성도 배제할 수 없다는 설명이다. 신선·가공식품을 대형마트에서 사지 못하면 소비자들의 방문이 줄어 제한 대상에 속하지 않은 다른 품목도 함께 매출이 감소할 것이란 우려도 나온다.

대형마트에 농수산물을 납품하는 농어민들도 반발하고 있다. 이들은 “대형마트에 10년 이상 자리를 잡고 납품하는 농민과 영세상인들의 입장도 고려해야 한다”고 주장한다. 소비자들 역시 취지는 이해하지만 당장 일상생활에서 불편을 겪게 될 것이라고 우려하고 있다.

최만수 기자 bebop@hankyung.com

찬성 중소상인 보호에 직접적 효과, 생필품 위주…소비감소는 ‘기우’

서울시는 최근 대형마트 판매 조정가능 품목으로 담배, 두부 등 51개를 발표했다. 서울시 발표 이후 ‘잇따른 규제폭탄’ ‘두 번 우는 마트 납품업체’ ‘우린 죽으라고?’ ‘해물찜 재료 사는 데 2시간 반’ ‘인천도 판매품목 제한을’ ‘대형마트 판매 제한 환영’ 등 쏟아진 기사들 제목만 보더라도 반응이 뜨겁고 의견도 분분하다. 서울시가 배포한 보도자료에 따르면 51개 품목 대부분은 채소와 신선조리식품 등 먹거리고, 소비자들의 일상생활과 밀접한 관련이 있다. 서울시는 이미 시행 중인 품목 제한에 관한 제도에 착안해 중소기업학회에 연구용역을 의뢰했고 이번에 그 결과를 발표했으나 아직 최종 품목이 결정된 것은 아니라고 한다. 앞으로 이해관계자들과 시민들의 의견을 듣기 위해 향후 공청회도 개최할 예정이라고 하는 것을 보면 좀 더 다듬고 구체화할 과정이 남아 있는 듯하다.

품목을 기준으로 대형마트를 제한하는 제도는 과연 불가능할까. 먼저 국내 제도를 보면 ‘대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률’에 의해 중소기업청장은 대형마트가 개점하기 전 사업조정제도를 통해 중소상인의 사업 활동 기회를 확보하는 데 필요하다고 인정되면 대형마트에 품목 축소를 권고할 수 있다. 대형마트가 이를 어기면 형사처벌도 가능하다. 실제 있었던 사업조정 절차에서 대형마트와 중소상인들 사이에 협상의 내용은 보통 대형마트 판매 품목을 제한하는 것이었다.

대형마트의 급속 성장은 골목상권·전통시장 위기 초래

2010년에는 중소기업청장이 부산 반송동 기업형슈퍼마켓(SSM)에 대해 상추, 배추, 감자 등 판매 제한을 권고했다. 최근 서울시 합정동 홈플러스 입점 과정에서도 대형마트는 15개 품목을 판매하지 않기로 주변 시장상인과 합의했다. 그리고 동반성장위원회는 중소상인의 적합 업종뿐 아니라 적합 품목을 발표하곤 한다. 한편 대형마트 판매 품목 제한에 대해서는 지난 18대 국회에서도 논의된 적이 있다. 해외 사례를 보면 미국의 일부 주는 식품 매장 면적을 일정 범위로 제한하고, 독일은 대형마트의 도심성 상품과 비도심성 상품을 분류해 판매를 제한하기도 한다.

대형마트와 SSM에 대해서는 영업시간 제한도 하고 있는데 거기다 품목 제한도 필요한가라는 의문을 가질 수 있다. 답을 하기 전에 우선 국내 대형마트 현황을 살펴볼 필요가 있다. 우리나라 인구수를 기준으로 한 대형마트는 이미 포화 상태라고 보는 게 일반적 분석이고 현재 전국에 470개, 서울에 73개의 대형마트가 있다. 2000년께부터 크게 늘어나기 시작한 대형마트 수는 2008년께 성장세가 꺾이기 시작했다. 바로 이때부터 골목까지 들어선 SSM이 급격히 늘어났다. 토지용도별로 대형마트 입점을 금지하거나 제한적으로 허가하고 있는 유럽 국가와 달리 입점 단계에서 특별한 제한을 받지 않는 한국은 대형마트와 SSM이 골목 깊숙이 들어오고 중소상인은 밀려날 수밖에 없는 환경이다. 서울만 하더라도 대형마트는 3분의 1가량이, SSM은 3분의 2가량이 토지용도상 주거지역에 자리잡고 있다. 대형마트가 쉽게 성장한 데는 결국 골목상권 및 전통시장의 위기가 궤를 같이한다.

대형마트에 대해 입점 또는 영업 단계에서 제한하는 방법이 있을 수 있는데, 입점 단계에서 허가제를 도입하자는 주장도 있었으나 규제 강도 때문에 반대에 부딪혀 받아들여지지 않고 있다. 영업 단계 제한인 영업시간 제한과 의무휴업일제는 1년 가까이 시행되면서 일부 효과를 나타내고 있으나 제도적으로 정교하지 못한 면이 있다. 반면 품목 제한은 중소상인들에게 매우 직접적인 효과를 가져올 수 있다.

대부분 중소상인들, 특히 전통시장 상인들이 취급하는 품목은 단순하다. 콩나물을 판매하면서 생선도 파는 중소상인은 찾아보기 어렵다. 그래서 대형마트 품목 제한은 해당 품목을 판매하는 중소상인들에게 미치는 영향이 클 수밖에 없다. 따라서 대형마트의 성장이 중소상인의 위기를 바탕으로 이뤄진 것이고, 그나마 받아들여질 만한 방안인 데다 중소상인 보호에 도움이 되기 때문에 품목 제한은 필요하다.

대형마트는 헤아리기 힘들 정도로 많은 품목을 판매하고, 많은 납품업체가 생존을 같이하고 있다. 대형마트 판매 품목이 제한되면 당장 판로를 모색해야 하는 납품업체의 어려움이 있을 것은 쉽게 예상된다. ‘원스톱 쇼핑’을 하고자 했던 소비자들의 불편도 일리가 있다. 그런데 서울시가 발표한 품목은 식료품 위주의 생활필수품이어서 대형마트 판매를 제한하더라도 소비가 줄어들 가능성은 별로 없다. 소비자들은 대형마트가 아니라도 구입해야 할 품목이다. 따라서 판매 제한과 함께 구입처를 다양하게 한다면 대형마트 납품업체와 소비자의 불편을 덜어낼 수 있다.

중소상인 보호를 위해서는 대형마트 규제책과 더불어 중소상인에 대한 지원 육성책이 병행돼야 한다. 영업시간 제한이나 판매 품목 제한이 대형마트 규제책이라면 중소상인들이 경쟁력 있는 제품을 납품받을 수 있는 시스템을 갖춰주는 것은 지원 육성책의 사례다. 최근 지방자치단체 가운데 골목 슈퍼마켓 등 중소상인들에게 저렴하게 제품을 공급할 수 있는 물류센터 사업을 지원하고 있고 이를 늘릴 예정이다. 이런 지원 사업이 자리 잡으면 납품업체들은 공급처가 다양해지고 골목상권은 활기를 띨 것이다. 소비자들은 가까운 골목상점에서 쉽게 구입할 수 있을 것이다. 물론 이렇게 되기까지 많은 시간과 노고가 필요할 수 있지만 대형마트의 양보와 지자체의 노력이 합쳐진다면 대형마트의 확대 속도보다 빠르게 자리 잡을 수 있을 것이다.

저렴한 납품시스템 육성 등 중소상인 지원책도 병행을

경제활동인구 중 자영업자가 차지하는 비중이 우리나라는 경제협력개발기구(OECD) 국가 평균의 두 배에 이른다. 중소상인을 포함한 자영업자 비중이 매우 높다. 대부분의 중소상인은 여기서 밀려나면 새로운 생존 대책을 찾기가 어려운 현실이다. 우리 사회에서 중소상인은 양적으로 많을 뿐만 아니라 사회적으로 최후의 안전판을 이루는 계층이다. 따라서 중소상인을 보호하고 생존책을 마련하는 것은 사회적 안전망을 튼튼하게 하는 일이다.

대형마트는 제한 없는 성장을 해오면서 상생의 아량을 베풀 여유가 생겼고, 사회적 책임을 다하겠다고 수차례 발표해 왔다. 서울시가 발표한 대형마트 판매 조정가능 품목이 오늘 당장 대형마트에서 판매금지 되는 것은 아닌 듯하다. 그러나 서울시 발표를 계기로 대형마트 판매 품목을 제한할 수 있는 범위와 방법에 대해 다시 논의가 시작됐음은 분명하다. 바로 지금이 골목상권을 살릴 방안을 찾고 대형마트도 자율적 상생의 모습을 보여줄 좋은 기회다.

양창영 < 변호사 >

반대 농어민·中企 죽이는 ‘하책’ 소비자 불편…공산품도 타격

서울시는 유통산업발전법과 마찬가지로 서민보호를 내세워 ‘51개 품목 대형마트 판매제한’ 정책을 들고 나왔다. 그러나 이는 정치적인 흑백논리일 뿐 국가경제 전체의 실익과 실효성에서 경제민주화 정의 실천과는 거리가 멀다.

서울시의 51개 품목 판매제한 방안은 보호받아야 할 사회적 약자의 한쪽(농어민, 중소기업)을 죽여서 다른 한쪽(재래시장)을 살리려는 하책(下策)으로 정책방향 자체에 근본적인 문제가 있다. 대형마트는 물론 해당 품목 납품업체뿐만 아니라 해당되지 않는 공산품 납품업체와 마트에 입점해 있는 영세 임대상인이 모두 매출감소로 공멸할 것이다. 대형마트의 비정규직 인원들은 일자리를 잃을 수 있다. 대형마트에 10년 이상 자리 잡고 납품하는 농민과 영세상인의 입장도 고려해야 한다.

서울시가 소비자의 불편과 희생을 강요할 권리는 없다. 이런 문제의 심각성을 인지하고 서울시는 해당 정책안에 즉시 사과하고 철회해야 할 것이다.

51개 품목은 대부분이 농산품이며 매일 밥상에 오르는 기초식품으로 대형마트의 매출구성 면에서 15~20%, 기업형 슈퍼마켓(SSM)의 경우에는 약 35%를 점유하는 품목이다. 대형마트에 대한 전체 납품금액으로는 3조6000억원의 피해가 발생할 것으로 예상되며, SSM을 합치면 피해는 훨씬 커질 전망이다.

해당 품목을 사러 가는 소비자가 대형마트나 SSM에 발길을 줄인다면 공산품이나 임대업체의 매출감소가 연쇄적으로 이어질 것으로 예상돼 수치상의 매출 감소보다 피해규모는 더 커질 것이다.

소비자의 입장에서 보면 이번 방안이 시행되면 유통법 내의 의무 휴업일수와 영업시간 단축에 따른 소비자 선택권에 대한 침해보다 더 큰 차원의 피해가 예상된다. 51개 품목을 사기 위해 재래시장이나 동네 슈퍼마켓을 가야 하고 다른 품목들은 대형마트 등으로 사러 다녀야 하는 현상이 벌어진다면 ‘소비자 선택권 침해’와 ‘소비자 불편’이라는 단어 이상의 불편을 초래할 것이다.

제한품목 마트 비중 15%…납품 농민·영세상인 희생

재래시장은 주차할 수 있는 시설이나 공간도 적을 뿐 아니라 냉동·냉장 진열대가 제대로 갖춰지지 않아 신선도 문제가 해결되지 않는 품목이 많다. 쇼핑카트 등 소비자 편의도 잘 갖춰지지 않았다. 이런 부분에 대한 이해 없이 재래시장을 강요하는 것은 소비자 권익을 무시하는 것이다.

예를 들어 신선도가 생명인 달걀은 매일 납품해 냉장 판매대에서 파는 것이 중요한데, 재래시장에선 이런 시스템 자체를 갖춘 곳이 별로 없어 사실상 판매처가 사라지는 것이나 마찬가지다. 같은 물건을 납품하더라도 유통비용과 보관비용 등이 더 많이 들어 가격도 더 오를 수밖에 없다.

서울시는 동네 상인을 위해 대다수 시민에게 이런 불편과 높은 물가 부담을 강요하고 있다. 서울시의 주인은 전체 시민이지 몇몇 상인이 아니라는 사실을 서울시장과 공무원들이 되새겨 주길 바란다.

농어민 등 생산자 입장에서 보면 대부분 농·축·수산물로 선정된 이들 판매제한 품목의 최대 소비처는 대형마트다. 지난해 3월부터 유통법 시행 이후 대형마트가 지역에 따라 월 2회 의무휴업했지만, 재래시장 매출이 올랐다는 확실한 증거는 없다. 이들 품목의 대형마트 매출 감소분은 공판장, 경매시장 등의 공급초과로 이어져 산지(産地)가격 폭락을 가져올 수도 있다. 그 피해는 생산자인 농어민에게 더 크게 돌아온다.

또 이번 정책은 농림축산식품부가 일관되게 추진해 온 산지 규모화·전문화를 통한 유통구조 개선 노력과 상반되는 것이다. 특정 품목 판매금지는 세계무역기구(WTO) 규정에도 위배된다.

골목상권과 재래시장은 사회적 약자나 사회적 배려의 대상임을 강조하며 정부의 일시적인 지원과 보호를 받기보다는 스스로의 인식변화도 필요하다. 서민이 아닌 ‘대형 사업주’들이 골목상권과 재래시장이라는 우산 아래 모여 집단이기(利己)를 주장하는 경우도 많다.

서울시는 주요 품목 판매제한과 유통법 시행으로 농어민, 중소기업 등 납품업체가 입는 피해금액보다 골목상권·재래시장에서 창출되는 이익이 얼마나 더 많은지, 추산 가능한 수치를 근거로 명백하게 밝혀야 한다. 서울시는 우선 골목상권과 재래시장의 문제가 무엇인지를 지역별·상권별로 분석하고 공무원과 전문가, 상인이 머리를 맞대고 중장기 대책을 세워야 한다.

막연하게 시설 현대화를 내세워 화장실 몇 개 고치고, 비가림 시설을 만든다고 재래시장이 현대화되는 것은 아니다. 환경개선, 위생설비 강화, 접근성 강화, 상품 다양화와 경쟁력을 갖추는 것이 선결과제다. 재래시장의 본래 의미대로 특산물 시장으로 특화한다든지, 볼거리와 먹거리가 있는 또 다른 쇼핑공간으로 변모시켜야 할 것이다.

재래시장선 신선도 보장안돼…‘소비자 선택권 침해’ 우려도

이런 심도 있는 원인 분석과 중장기 대책 없이 정부의 보조지원금이나 대형마트 품목제한으로 인한 반사이익을 바란다면 단기적인 땜질 처방에 그칠 뿐이다. 문제는 해결되지 않고 악순환돼 결국 전통시장은 소비자에게 외면당할 것이다. 필요하다면 처음부터 소비자 의견을 청취하는 것부터 다시 시작해야 한다. 골목상권과 재래시장이 자생할 수 있도록 해야 한다는 여러 경제 전문가의 조언이 있었음을 서울시는 잊지 말아야 할 것이다.

골목상권과 재래시장 활성화 방안으로 대형마트 규제는 이미 실패한 정책이다. 장기적으로 봤을 때 골목상권과 재래시장은 자생력을 잃고 정부에 의존하는 정책으로 추락할 것이다. 어느 누구에게도 도움이 되지 못하는 것이다. 이런 규제가 계속되면 ‘대형마트’라는 정의와 기준도 모호해지는 가운데, 서민도 약자도 아닌 다른 유통업체들만 반사이익을 보게 될 것이다.

서울시는 즉각 외부용역 업체의 제안이라는 변명을 그만두고 정책제안의 전 과정을 투명하게 공개해야 한다. 다수의 소비자와 농어민 및 납품업체 전체 가족을 혼란스럽게 하는 정책제안 과정을 분명하게 밝혀야 할 것이다. 서울시의 권고사항이라고 해도 서울시의 위상으로 볼 때 국회 통과 후 법으로 강제하는 것만큼의 효력을 가질 것으로 예상된다.

지금도 전국의 농민단체 성명발표와 함께 농업·수산업·축산업 단체가 서울시 51개 품목제한 철회에 연대 동참하겠다는 전화가 이어지고 있다. 서울시는 51개 품목제한 방안을 즉각 철회해야 한다. 응하지 않는다면 500만 농어민 가족은 소비자 연대를 통해 대규모 집회 등으로 끝까지 대응할 것이다.

이대영 < 전국 농어민·중기·임대상인 연합회장 >

읽을 만한 자료

△한국유통산업의 흐름(한국유통포럼, 이서원, 2012)
△누가 우리의 일상을 지배하는가 ‘월마트편’(전성원, 인물과 사상, 2012)
△SSM 현황과 대책(김익성, 중소기업연구원, 2012)
△상점영업시간제한에 관한 독일 헌법재판소 판결문(2004년, 2009년)