[창간 49주년 - 독주하는 국회권력] 장외투쟁이 뭐죠…표결로 말해야죠

의회내 정치 확립된 미국과 영국

美, 극한 대립에도 의회통한 타협…셧다운도 다수결원칙 따른 표결결과
英, 법안 중요도 따라 최소 10회 토론…동성결혼 합법화도 2년이상 논의

일러스트=추덕영 기자 choo@hankyung.com

미국 영국 등 선진국의 모든 정책은 의회에서 토론과 타협을 통해 결정된다. 기본 원리는 다수결 원칙이다. 아무리 여야 간 대립이 심해도 변함없는 원칙이다. 미국 연방정부가 여야 간 대립으로 17년 만에 셧다운(일부 폐쇄)되는 과정에서도 다수결 원칙이라는 민주주의의 기본 가치는 지켜졌다. 셧다운을 앞두고 집권 민주당이 주도하는 상원과 야당인 공화당이 다수당인 하원에서 모두 다섯 차례 표결이 이뤄졌다. 최종 타협에 실패하면서 셧다운에 들어갔지만 표결 자체가 불가능한 한국식 정치 행태와는 거리가 멀었다. 싸움도 의회 내에서 이뤄진다.

영국 하원이 지난달 29일 의회에서 시리아 공격에 대해 논의하고 있다. /런던AP연합뉴스

○선진국 “장외투쟁은 없다”

미국과 영국 의원들에게 ‘장외투쟁’은 생소한 단어다. 도널드 만줄로 전 미 하원의원은 “20년 동안 정치를 하면서 의원이 장외로 나간 기억이 없고, 과거에도 그런 적이 있다는 얘기를 들어본 적이 없다”고 말했다. 앤드루 달글리시 주한 영국대사관 부대사는 “국회의사당이야말로 정쟁하라고 만든 장소”라며 “의원이 밖으로 나가면 헌법을 어기는 것”이라고 강조했다. 영국 본회의장은 설계 자체가 여야 의원들이 서로 마주 보게 돼 있다. 의원들이 회의장 내에서 적극적으로 논쟁하라는 뜻에서다.

영국 의회는 한국과 달리 상임위원회가 아닌 본회의 중심이다. 제출된 법안은 상임위원회에 회부되기 전에 본회의에서 모든 의원을 대상으로 심의와 토론을 거친다. 하원에서 발의된 법안은 먼저 본회의에서 소개되고, 이를 토론하는 독회가 두 차례 열린다. 독회가 끝나면 각 상임위원회, 특별위원회 등 위원회에 회부돼 조항에 대한 세밀한 심사가 이뤄진다. 여기서는 본회의보다 자유로운 토론이 가능해 조문을 좀 더 꼼꼼하게 따진다.

위원회 심사를 통과한 법안은 다시 본회의에 회부되고, 마지막 독회를 갖는다. 본회를 통과하면 상원으로 전달돼 같은 과정을 거친다. 법안의 중요도에 따라 최소 10회 이상 토론이 이뤄지는 셈이다. 영국 보수당의 존 휘팅데일 하원의원은 “국회에서 토론하고 투표하는 것이 의원이 할 일”이라며 “국회는 국가 운영에 개입하기보다 법을 바꾸고 개선하는 데 책임을 져야 한다”고 말했다.

예를 들어 지난 7월 영국 양원을 통과한 동성결혼도 2년 넘게 국회에서 심도 있게 논의됐다.

미국도 극한대립 상황에서 국회를 통해 타협을 모색하긴 마찬가지다. 한국처럼 정부와 야당이 서로 대화를 거부하거나 의원들이 등원을 거부하는 경우는 없다. 특히 버락 오바마 2기 정부가 시작된 이후 총기규제, 이민개혁 등 주요 쟁점마다 사사건건 민주당과 공화당이 충돌하고 있지만 국회는 정상적으로 돌아간다. 미 대통령은 공화당 지도부를 백악관으로 부르기도 하고, 직접 의회를 방문해 의원들과 회동도 갖는다. 물론 장시간 연설로 법안 처리 등을 막는 ‘필리버스터’ 제도가 종종 국정의 발목을 잡기도 한다. 하지만 이번 셧다운을 앞두고도 상원에서 필리버스터가 있었지만 표결은 이뤄졌다

○반대도 수정법안 제출로

지난 8월 의회에서 거부된 시리아 제재안이 대표적이다. 영국 하원은 정부가 제출한 시리아 제재 동의안에 대한 표결을 벌여 반대 285표, 찬성 272표로 승인을 거부했다. 집권당인 보수당 내부에서도 일부 반대표를 던졌다. 데이비드 캐머런 영국 총리는 “영국 국민의 의견을 반영하는 영국 의회가 군사적 행동을 원치 않는다는 것이 명확하다”며 “의회 결정을 따르겠다”고 밝혔다.

시리아 제재안이 결국 부결됐지만 정부안을 강력하게 반대한 노동당 등 주요 야당은 정부안을 막기 위해 또 다른 법안을 의회에 제출했다. 유엔 조사단의 보고서와 유엔 안보리 표결 등이 우선이라며 수정안을 제출했던 것. 이 안은 정부안에 앞서 진행된 투표에서 반대 332표, 찬성 220표로 부결됐다. 휘팅데일 의원은 “특정 정책에 반대하든 찬성하든 영국의 모든 정치는 국회에서 이뤄진다”며 “여당 의원도 종종 정부가 추진하는 정책에 반대하는 표를 던지는데 결국 정부는 의회 표결 내용으로 민의를 판단하게 된다”고 설명했다.

이번 미국 연방정부의 ‘셧다운’은 저소득층 의료 사각지대를 해소하겠다는 ‘오바마케어’ 예산이 과도하다는 공화당과 필요하다는 민주당이 합의점을 찾지 못해 발생했다. 그동안 양측은 꾸준히 논의했지만 결론을 내지 못했다. 결국 주어진 국회 일정에 따라 의회는 표결에 들어갔다. 지난달 20일 공화당이 주도하는 하원에서 오바마케어 예산을 뺀 내년 예산안을 통과시켰다. 반면 민주당이 다수인 상원은 27일 오바마케어 예산을 다시 넣은 수정안을 가결, 하원으로 돌려보냈다. 예산안 처리 시한인 30일까지 절차에 따라 상원과 하원은 계속 표결로 이견을 좁혀갔다.

10일 동안 양원은 토론을 통해 수정안 5개를 통과시켰지만 예산안 효력 조건인 양원의 동일한 예산안 처리에는 실패해 셧다운이 시작됐다. 그럼에도 절차적 민주주의는 고스란히 살아 있었다.