[맞짱 토론] '보건부' 신설 필요한가

보건복지부에서 보건의료 분야를 떼내 보건부를 신설해야 한다는 의견이 나오고 있다. 국회에는 관련법이 이미 발의됐다. 보건복지부 내 복지 분야와 보건 분야의 불균형이 중동호흡기증후군(MERS·메르스) 확산 초기에 부실 방역을 불렀다는 지적이 제기된 데 따른 것이다.

대한의사협회 대한병원협회 등은 지난 6일 기자회견을 열고 보건복지부에서 보건의료 분야를 독립시켜야 한다고 촉구했다. 보건복지부 내 힘의 불균형이 심각한 수준이라는 게 이들의 주장이다. 강청희 대한의사협회 상근부회장은 “전문성이 필요한 보건의료 분야에서 비전문가들에 의한 정책 결정이 많아졌고, 예산 편성도 후순위로 밀리기 일쑤”라며 “선진국일수록 보건의료 담당 부처는 독립적으로 운영하고 있는 만큼 보건부 신설이 필요하다”고 주장했다.

반론도 만만찮다. 지난해 세월호 사건으로 국민안전처를 출범시킨 것처럼 징벌적인 이유로 정부 조직을 개편하는 것은 국민 이익에 반할 수 있다는 지적이다. 정창화 단국대 행정학과 교수는 “저소득층의 기초생활보장 등과 같이 한국에선 보건·의료 기능과 복지 기능 간 유기적 연계성이 요구된다”며 “정부 조직을 개편하는 것보다 질병관리본부 재설계 등을 통해 문제를 개선하는 것이 바람직하다”고 강조했다.

찬성 / 신종 감염병 신속한 대응위해 전문성 확보된 별도 조직 절실

現 복지·보건 공존 체제선 종합적 대처 미흡

신종 감염병인 중동호흡기증후군(MERS·메르스)의 확산은 국가적 재난으로 사회 경제 전 분야에 위기 상황을 초래했다. 관련 부처인 보건당국은 메르스의 확산 방지와 관리능력에 심각한 문제점을 드러냈다.

앞서 2003년 중증호흡기증후군(사스) 관리의 어려움이 반영돼 국립보건원이 질병관리본부로 승격됐고, 2009년 신종플루 유행 대비책으로 감염병 감시체계와 대응 인프라를 구축했다. 지난해에는 메르스를 비롯한 감염병의 예방을 위한 검역 강화를 선언하기도 했다. 하지만 무용지물이었다.

메르스 유행 원인으로는 전문성 부족, 보건당국의 미흡한 대처, 그리고 부실한 국가 지휘체계를 꼽을 수 있다. 세계보건기구는 메르스 확산 요인으로 5~6인실 구조의 다인병실, 무분별한 의료쇼핑, 잘못된 간병·문병문화 등 보건의료체계의 부적절성을 지적했다. 특히 정보 공유 및 홍보체계와 감염관리체계 부재가 고스란히 국민 혼란을 가중시켰다. 더 근본적인 문제는 보건당국의 보건의료에 대한 역량과 전문성 부족에 있다. 이는 보건복지부에서 보건의료 관련 정책이 시의적절하게 수행되지 못했기 때문이다.

정부 부처의 보건의료 업무는 1948년 정부 수립 당시 사회부 보건국에서 시작됐다. 이후 1949년 보건부로 분리·설치됐다가 1955년 다시 보건사회부로 통합됐다. 이어 1994년에는 보건복지부로, 2008년 보건복지가족부로 명칭이 바뀐 뒤 2010년부터 현재의 보건복지부로 개편됐다. 보건복지부는 보건의료와 사회복지 업무를 모두 담당하고 있고, 보건의료 관련 업무는 여러 부처에 분산돼있다. 그 결과 종합적인 조정기능이 미흡할 뿐 아니라 비전문가들에 의한 정책 결정이 많아졌다. 예산 편성도 후순위로 밀리기 일쑤다.

반면 선진국일수록 보건의료 담당 부처는 독립적이고, 전문적인 인력구성과 많은 예산을 확보해 운영하고 있다. 결국 보건의료정책의 수립과 시행에는 보건의료의 특성이 감안돼야 한다는 얘기다. 메르스처럼 신종 감염병의 경우 의료비와 사회적 비용은 물론 국민 불안과 사회적 혼란, 국가위상 추락 등 막대한 손실을 가져온다. 2003년 사스의 의료비용은 3조원, 2009년 신종플루의 의료비용은 1조원으로 추정된다. 메르스의 사회경제적 비용은 대략 10조원 정도로 추산되고 있다.

보건과 복지 분야가 공존하는 현재의 정부 조직체계 때문에 신종 감염병에 대한 조기대응 미흡, 컨트롤타워 역할 부재 등 제도적 문제점이 심각하게 노출됐다. 경제협력개발기구(OECD) 34개 회원국 중 한국처럼 보건과 복지가 한 부처에 묶인 나라는 7개국에 불과하다. 보건부의 독립이 절실한 이유다. 향후 보건복지부에서 보건의료, 공공의료, 건강정책, 건강보험정책 등을 나눠 보건부로 만들고, 현재 지방자치단체가 관리하는 보건소를 신설 부처 산하에 두는 방안 등이 검토될 수 있다.

보건의료정책은 전문성이 확보된 조직에서 전문가의 지도력에 의해 수립·시행되는 것이 바람직하다. 또 예방과 통제가 갈수록 중요해지고 있어, 당장의 현안보다 향후 발생 우려가 높은 비상상황에 대처할 수 있어야 한다. 그러나 이런 업무를 일상적인 대처를 주요 관심사로 다루는 사회복지 업무와 동일 조직에서 운영하면 마찰이 불가피하고 후순위로 밀릴 수밖에 없다. 나중에 문제가 발생하면 부적절한 대응으로 혼란과 함께 국가적 재앙을 당하게 되는 것이다.

글로벌 감염성 질환의 유행을 예방하고, 국민 건강의 증진을 위해 보건의료 분야만을 전담하는 전문기구로서 보건부 독립이 반드시 필요하다.

반대 / 여론에 휘둘린 조직개편 안돼…의료·기초복지 연계 수행돼야

복수차관제 등 보건복지부 내부개혁 바람직

중동호흡기증후군(MERS·메르스) 사태 이후 보건복지부의 조직개편은 ‘이미 벌려 놓은 춤판(旣張之舞)’으로 제동이 불가능하게 됐다. 이미 국회에는 보건복지부를 보건의료부와 복지부로 분리하는 ‘정부조직법 일부개정법률안’이 발의됐다. 신종 감염병에 대해 보건복지부가 제대로 대처하지 못했다는 것이다. 의료계에서는 보건의료를 전담하는 보건부를 설치해야 한다는 주장도 강하게 제기하고 있다. 지난해 세월호 사건으로 국민안전처를 출범시킨 이후 메르스가 정부조직법 개정을 또다시 압박하고 있는 것이다.

중앙행정기관의 조직개편은 사건과 사고를 통해 진행되는 것이 아니라, 다음의 네 가지 요건을 고려해야 한다.

첫째, 행정조직 법정주의적 측면이다. 국가의 행정조직을 규율하는 체계는 외부환경적 변수인 각종 사건과 사고에 휘둘리는 것이 아니라 우선적으로 헌법과 법률에 기초해야 한다. 따라서 신종 감염병에 대한 조기 대응 미흡과 컨트롤타워 역할의 부적절성 때문에 보건의료부라는 행정각부를 설치하자는 일종의 징벌적 주장은 설득력이 떨어진다.

둘째, 행정조직론적 측면이다. 국가행정의 조직체계(system)는 조직구조(structure)와 집행과정(process)을 통해 현행 조직의 최적 상태를 진단할 수 있다. 조직구조면에서 현행 보건복지부의 8개 대기능 중에서 보건의료 기능만을 분리해 중앙행정기관으로서 행정 각부로 전환·설치하자는 것이다. 조직체계가 최적의 균형상태(equlibrium)에 도달하는 것을 목표로 한다면 보건·의료 기능과 복지 기능 간 유기적 연계성이 요구되는 한국형 보건·복지정책의 부합성이 떨어지는 것이다. 저소득층의 기초생활보장과 의료급여 지원, 만성질환자의 질병예방·건강증진사업과 사회서비스, 장애인·노인·아동 등의 재활·요양서비스 등 보건의료제도와 기초생활보장제도는 동시적·연계적으로 수행돼야 한다.

셋째, 국가형태의 측면이다. 연방제(federation system) 국가와 단방제(unitary system) 국가에서 중앙행정조직으로서 국가기관의 권한과 책임을 고려해야 한다. 즉 단방제 국가에서 국가원수 또는 행정부 수반을 중심으로 구성되는 행정 각부는 행정사무에 대한 집권적·전국적 관할권을 갖고 있다. 분권적·자치적 관할권을 행사하고 있는 연방제 국가와는 분명한 차이가 있다. 연방제 국가인 독일 연방보건부(BMG)는 전체 독일의 보건 및 의료행정을 총괄하는 기관이 아니다.

마지막으로, 국가행정의 존재와 목적의 구현이라는 측면이다. 국가의 행정은 법치국가라는 기본틀 내에서 인간의 사회적 생존과 일반이익을 실현하기 위한 헌법위탁적 국가활동이다. 즉 행정의 존재와 목적은 국민의 생존을 위한 국가의 임무를 사회 내에서 체현해야 한다. 다시 말해서 ‘생존배려(daseinsvorsorge) 행정’ 차원에서 보건복지부는 ‘보건’과 ‘복지’의 관계와 개념을 재설정해야 한다.

결국 현재 보건복지부의 생존문제는 독일 사회학자인 니콜라스 루만이 주장한 자기생산체제(autopoiesis) 조직으로의 변형에 달려있다. 외부환경에 무조건적으로 지배받는 것이 아니라, 자기준거적으로 외부환경과 경계를 설정해야 하는 것이다. 그것이 복수차관제 도입이든, 또는 현행 질병관리본부에 대한 재설계이든지, 보건복지부의 무조건적인 자기변형이 필요한 것이다. 이를 통해 공적 개입의 신뢰성과 타당성을 재확보해야 한다. 향후 발생할 수 있는 개연적 사건과 사고가 징벌적인 정부조직 개편의 빌미로 작동해서는 안 될 것이다.

조진형/이준혁 기자 u2@hankyung.com