[맞짱토론] 공정위 '전속고발권' 폐지해야 하나

공정거래위원회의 전속고발권이 다시 도마에 올랐다. 전속고발권은 가격 담합 등 공정거래 분야 법 위반 행위에 대해 공정위의 고발이 있어야만 검찰 수사가 가능하도록 한 제도다. 박근혜 정부는 전속고발권 폐지 주장이 거세지자 2013년 6월 조달청 중소기업청 감사원이 고발 요청을 하면 공정위가 무조건 고발하는 ‘의무고발제’를 도입했다. 하지만 문재인 이재명 유승민 씨 등 주요 대선주자는 “의무고발제는 유명무실해졌다”며 ‘전속고발권 폐지’를 대선 공약으로 내걸었다.

찬반양론이 부딪치고 있다. 당장 공정위가 전속고발권 폐지에 반대하고 있다. 공정위를 비롯해 폐지 반대론자들은 전문성이 필요한 공정거래 분야의 특수성을 감안해야 한다고 입을 모은다. 전속고발권 폐지로 누구나 고발권을 갖게 되면 소송 남발로 애꿎은 중소·영세 기업이 피해를 볼 수 있다는 논리다. 검찰과 공정위가 같은 사건에 동시에 개입해 혼란을 초래할 것이란 우려도 나온다. 공정위의 고발 실적이 주요 국가보다 적지 않다는 주장도 있다.

폐지 찬성론자들은 공정위가 전속고발권을 악용하고 있다고 지적한다. 누가 봐도 중대한 공정거래법 위반 행위에 공정위가 이런저런 이유로 검찰 고발을 포기하면서 전속고발권이 ‘대기업 봐주기 수단’으로 전락했다는 것이다. 전속고발권제 폐지 여부를 놓고 김윤정 한국법제연구원 부연구위원과 이지수 더불어민주당 국가경제자문회의 위원이 지상 논쟁을 벌였다.

■ 시장 교란 느는데 조사·처벌은 미흡…지자체·소비자 단체에도 고발권 줘야

불공정 거래로 인한 경제적 약자 보호를

대한민국은 국정 농단이라는 초유의 사태를 겪었고 드디어 헌정 사상 처음으로 대통령이 파면 당하는 모습을 봤다. 이미 수개월 전부터 유력한 대선주자들의 동정이 매일같이 뉴스를 장식하고 있지만 필자의 관심을 끄는 것은 경제민주화와 관련된 각 주자들의 공약이다. 현재까지 문재인 예비경선 후보를 비롯해 거의 모든 유력 대선주자들은 공정거래위원회의 ‘전속고발권’을 폐지하는 것을 공약하고 있다.

전속고발권은 공정위의 고발이 있는 경우에만 검찰이 공소제기를 할 수 있는 제도를 일컫는 것이며 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제71조 1항에 규정돼 있다. 야권 등은 그간 대기업의 불공정 거래행위에 공정위가 소극적으로 대응한다며 전속고발권 폐지를 요구했다.

특히 공정위가 청와대의 지시를 받고 순환출자 강화 해소를 위해 삼성SDI가 처분해야 하는 통합 삼성물산 주식 수를 1000만주에서 500만주로 줄여줬다는 의혹 등이 나오면서 공정위 위상에 대한 논란에 불이 붙었다.

1981년 공정거래법이 처음 도입됐을 때부터 지금까지 그 근간이 유지되고 있으며 2013년부터는 법 개정을 통해 검찰총장, 감사원장, 중소기업청장, 조달청장이 고발요청을 하는 경우 공정위는 반드시 고발하도록 하고 있다.

전속고발제도는 공정거래법 위반행위와 관련한 전문성을 확보해 타당하고 효율적인 규제를 하고자 하는 취지에서 도입된 것이지만, 경쟁당국의 자의적 고발권 행사로 부작용이 발생할 여지가 많은 것도 사실이다.

이에 따라 수차례 제도를 보완했지만 피해자들의 구제를 위해서는 여전히 미흡한 점이 많다. 2000년 이후 공정위의 사건 처리가 크게 증가하고 있음에도 불구하고 공정위의 최고 수준의 조치라 할 수 있는 고발조치 비율은 여전히 미미한 수준에 머물고 있다.

이런 결과는 부당하게 피해를 입은 당사자들이 행정당국을 불신하는 근본적 원인으로 작용하고 있을 뿐만 아니라 시장에서의 불공정한 행위를 바로잡는 데에도 장애가 되고 있다. 전속고발권으로 인해 많은 불공정거래 행위가 이뤄지고 있음에도 불구하고 불공정행위 당사자들은 처벌이 이뤄지지 않고 있는 상황이다. 인력 부족과 강제수사권이 없는 한계로 조사도 제대로 하지 못하는 사안이 허다하고 조사하더라도 1년 이상을 허비하는 경우가 많다는 점을 공정위는 인정해야 한다. 아이러니컬하게도 독점을 감시하고 규제해야 하는 공정위는 자신이 갖고 있는 전속고발권에 대해선 독점적 지위를 계속해서 유지하려 안간힘을 쓰고 있다.

전속고발권 폐지를 반대하는 기업들은 고발 남용으로 경영에 부담을 줄 것이라고 주장하고 있다. 하지만 이는 시장을 교란시키는 불공정행위가 있음에도 불구하고 제도적인 허점에 기대어 보호받고자 하는 근시안적인 주장에 불과하다.

전속고발권의 완전한 폐지가 단기간에 제도화될 수 없다면 적어도 고발을 요청할 수 있는 기관의 확대가 시급하게 이뤄져야 한다.

정치권에서 논의되고 있는 것처럼 광역지방자치단체를 포함해 소비자 단체 등 일부 민간 단체에도 고발요청권을 광범위하게 인정해줌으로써 시장에서의 불공정행위가 근절될 수 있도록 법이 개정돼야 할 것이며 장기적으로는 불공정한 거래 관행의 시정 및 개선을 위해 경제적 약자들이 스스로 법적 권익을 보호할 수 있도록 하는 방안이 마련돼야 한다. 그것이 경제민주화에 한발 다가가는 길이 될 것이다.

■ 소송 남발 땐 중소·영세기업 피해, 공정거래 전문성 감안…존속 시켜야

형사사건 증가로 기업활동 위축될 수도

공정거래위원회의 전속고발권은 1980년 12월31일 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 공정거래법) 제정과 함께 도입됐다. 공정거래법 위반 범죄는 일반 형사범죄와 달리 법 위반 여부가 행위 자체에 의해 결정되는 것이 아니다. 행위가 시장에 미치는 ‘경쟁제한’의 효과에 따라 위법 여부가 달라지는 특수성이 있기 때문이다. 법 위반으로 판단된 경우에도 행정조치로 충분한지, 형사제재가 필요한지는 전문성과 기술성을 보유하고 있는 공정위가 1차적으로 판단하는 것이 합리적이다.

한국과 같이 경쟁법 위반 행위에 ‘광범위하게’ 형사처벌이 가능하도록 규정하는 나라는 찾아볼 수 없다. 무분별한 고소·고발을 통한 기업활동의 위축을 막기 위해서는 전속고발권 도입이 필연적이었다. 해외에선 경쟁법에 형벌을 규정하는 나라가 그리 많지 않다. 형벌을 규정할 때에도 몇몇 행위에 한정해 규정하고 있다. 형벌을 적용하는 경우 미국을 제외하고 경쟁당국에 우선권이 주어지고 있다. 한국처럼 전속고발권을 도입한 일본 정부도 고발권 행사에 매우 신중하다.

공정거래법의 전속고발권은 수차례 법 개정을 통해 문제점이 보완됐다. 현행법은 검찰총장 외에 감사원장, 조달청장, 중소기업청장에게도 고발요청권을 부여하고 있다. 이들의 고발 요청이 있을 때 공정위는 검찰에 의무적으로 고발해야 한다. 그럼에도 불구하고 최근 발의된 몇 가지 법안에선 공정위의 전속고발권 폐지를 제안하고 있다.

최운열 더불어민주당 의원이 발의한 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률 개정안’이 대표적이다. 개정안은 불공정거래 행위나 부당 공동행위 등을 공정위의 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있도록 한 기존 규정을 삭제했다.

하지만 다음과 같은 이유에서 전속고발권 폐지는 바람직하지 않다.

이 법안들은 감사원장, 조달청장, 중소기업청장의 고발요청권 행사가 미진하다는 점을 근거로 공정위의 전속고발권 폐지를 주장하고 있다. 소극적인 고발요청의 해법이 전속고발권 폐지가 될 수 없다. 먼저 고발요청권 행사를 활성화할 수 있도록 제도를 보완하는 것이 지금 상황에선 더 합당한 해법일 것이다.

기소권을 독점해 엄청난 권력을 보유하고 있는 검찰이 전속고발권 폐지로 공정거래 관련 사건에 직접 개입하게 되는 것도 우려되는 점이다. 기업 전반에 검찰이 더 큰 통제권을 가지게 될 가능성을 배제할 수 없다. 악의적 이해관계자의 무분별한 고소·고발 증가로 기업활동이 위축될 가능성도 무시할 수 없다. 중소기업의 피해가 더 클 것이란 전망도 나온다. 이런 문제점을 이미 인지하고 있었던 헌법재판소 역시 1995년 7월21일과 2003년 7월24일 공정위의 전속고발권에 두 차례 합헌 결정을 내린 바 있다.

마지막으로 공정거래 사건에 대한 형사처벌은 시정조치·과징금 등 행정처분으로 미흡한 경우 적용돼야 할 최후의 수단이어야 한다. 전속고발권이 폐지돼 검찰과 공정위가 동일한 사건에 서로 다른 결론을 내릴 가능성을 무시할 수 없다. 기업들은 어느 장단에 맞춰야 할지 헷갈릴 수 있다. 기업활동에 엄청난 혼란과 왜곡이 발생할 가능성이 있다.

결론적으로 전속고발권을 폐지하는 대신 중소기업청 등의 고발요청권 행사가 활성화될 수 있도록 현행 제도를 보완하는 것이 더욱 합리적이다. 공정위·감사원·조달청·중소기업청·검찰 담당자와 신고인, 피해자의 대표가 함께 참여해 법 위반행위의 고발 여부를 결정하도록 하는 가칭 ‘고발심사위원회’를 구성하는 것도 현행 제도를 보완하는 하나의 방법으로 생각해볼 수 있다.

황정수 기자 hjs@hankyung.com