[인터뷰] 원혜영 "선거구제 개편 못하면 개헌도 좌초될 수 있다"

원혜영 국회 정치개혁특별위원장의원

이해 맞물린 선거제 개편
권력구조 변경보다 어려운 숙제

원혜영 정치개혁특별위원장(더불어민주당·5선·사진)은 27일 “1987년 직선제 개헌 이후 어느 때보다 선거제도 개편과 개헌을 위한 좋은 여건이 조성됐다”면서 “그럼에도 여야가 선거제도 개편에 합의를 못 이루면 개헌까지 좌초될 수 있다”고 말했다.

원 위원장은 이날 국회 의원회관에서 연 한국경제신문과의 인터뷰에서 “권력구조를 다루는 개헌보다 200명이 넘는 의원들의 이해관계가 걸려 있는 선거구제 개편이 훨씬 어려운 숙제”라며 이같이 말했다.

국회 정개특위가 매년 선거구제 개편 암초에 걸려 합의점을 찾지 못해온 것도 이런 이유에서다. 하지만 국민의당이 김명수 대법원장 국회 동의안 처리 후 선거구제 개편의 군불을 때고 있고, 민주당도 이에 호응하면서 예년과 다른 분위기가 연출되고 있다.

원 위원장은 “국민의당에서 선거구제 개편을 강하게 얘기하고 있지만 선거제도 개혁은 의원 개인들과 당의 이해관계가 첨예하게 맞물려 있어 개헌보다 풀어내기가 더 어렵다”며 “유불리에 앞서 투표의 비례성을 강화한다는 큰 그림에서 접근해야 한다”고 말했다.

현행 승자독식 방식의 소선거구제는 득표율과 의석수의 왜곡을 야기한다는 비판을 받아 왔다. 원 위원장은 “17대 총선에서 열린우리당은 38.2%를 득표했는데 의석의 50.8%를 가져갔고, 18대에선 37.5%를 득표한 한나라당이 의석의 51.2%를 차지했다”며 “반면 국민의당과 정의당은 20대에서 각각 26.7%와 7.2%의 득표율을 기록했지만 의석 비율은 각각 12.7%와 2%로 과소 반영됐다”고 지적했다.

정개특위에선 이런 문제를 개선하기 위해 중대선거구제와 함께 비례대표의원 확대, 도·농복합형 선거구제 등 다양한 방안을 놓고 논의해 오고 있다. 여야 5당 가운데 자유한국당은 현행 소선거구제를 변경하는 데 강하게 반대하고 있다.

원 위원장은 “한국당 안에서도 대구·경북 의원들을 중심으로 반대하고 있는 것으로 안다”며 “이렇게 각 당이 유불리로만 접근하면 선거구제 개편은 합의를 도출할 수 없는 만큼, 권력구조 개편이 포함된 개헌과 선거구제를 함께 다루는 고차원의 해법을 찾아야 한다”고 강조했다. 선거구제를 중대선거구로 전환할 경우 권력구조를 다루는 개헌에서는 한국당의 의견을 좀 더 수용하는 일종의 ‘패키지 협상’으로 접근해야 한다는 것이다.

원 위원장은 “선거제도 개혁을 먼저 하고 권력구조 논의로 넘어가야 하기 때문에 늦어도 2월 국회까지는 합의안을 마련해야 한다”며 “만약 현행 소선거구제를 바꾸지 못하면 권력구조 개편을 위한 개헌 논의도 어려워질 수 있다”고 전망했다.

< 인터뷰 전문 >

▶정치개혁특별위원회 관련해서 비례대표 여성 의원 할당이 의미있나?

▷원칙적으로 큰 의미가 있다. 우리나라의 여성의석 비율이 20% 가까이 되는 것은 거의 비례대표에 여성을 절반 공천하게 한 것 덕분이다. 그것을 좀 더 강하게 강제하는 것이다. 여성 비율을 지키지 않으면 무효가 되게 한다던지, 그러면 의미가 있다. 실효성을 강화하기 위한 조치다. 현행보다 비율 높이거나 하는 것은 아니다. 비례대표는 남녀 비율을 1:1로 하고 있다.

▶여성후보들에게 가산점이 있지 않나. 역차별 문제도 불거질 수 있을 것같다.

▷다른 당도 여성 가산점이 다 있을 것이다. 가산점이 실제로 그리 크지 않다. 여성 후보에게는 30% 가산해주는데, 그 의원의 득표율이 20%면 거기서 30% 가산해줘도 6%포인트 더 받는다. 내가 얻은 표수의 30% 가산하는 것이니 10%를 얻으면 결과적으로는 13%포인트 밖에 안된다. 우리가 할 수 있는건 확실히 하는게 방법이다.

이것 말고 다른 정치개혁 관련해서는 결국 국회의원선거구제 개혁인데, 홍준표 자유한국당 대표가 반대한다고 명확하게 찝어서 얘기했다. 중대선거구제는 다당제 하에서 민주당에 가장 유리한 제도이기 때문에 안한다고 했다. 홍 대표가 그렇게 노골적으로 말하는 것이 능력이기도 하지만 우리 입장에선 갑갑하다.

▶정개특위 핵심은 선거구제 개편인데 이해관계 워낙 복잡하다. 어떻게 풀어갈 것인가?

▷내가 항상 얘기하는게, "개헌되고 선거제도 개혁이 되겠나"라고 한다. 어렵다. 여전히 어려운데 다만 제가 1987년 직선제 개헌 이후 다른 어느 때보다 개헌이나 선거제도 개혁에 유리환경 조성된 것이 사실이다. 그러나 그래도 여전히 어렵다고 얘기한다.

어쨌든 개헌과 선거제도 개혁이 직결되어있다. 문재인 대통령이 개헌에 대해 유일하게 말한 것이 '국민의 뜻이 제대로 반영되는 선거제도 개혁'이다. 선거제도 개혁과 개헌이 둘 다 어려운데, 그 중 선거구제 개혁이 더 어려운 건 의원 개개인의 이해관계와 정당의 이해관계가 걸려 있기 때문이다.

그럼에도 불구하고 선거구제 개혁을 먼저 하지 않으면 개헌이 안된다. 그래서 크게 푸는 수 밖에 없다. 의원 개개인의 유불리, 정당의 이해관계를 갖고 이 문제를 다뤄서는 해법이 없다고 본다. 다만 30년 내 처음 도래한, 그리고 국민적 합의 기반이 큰 개헌문제를 풀기 위해선 반드시 선거제도가 합리적으로 개혁돼야하니까, 그 점에서 좀 더 국회의원들과 정당이 대승적으로 크게 풀어야한다고 본다.

▶한국당이 끝까지 반대하면 선거제도 개혁이 안 되지 않나.

▷그렇다. 선거는 게임의 룰이니까. 합의 없인 어렵다.

▶반대급부를 줘서 회유하는 방안은 고려하지 않나?

▷그렇게 되면 당위성을 외면하고 유불리만 따지는 것이 된다. 결국 이 문제가 안 풀리면 개헌이라는 정말 큰 시대적 과제를 좌초시키는 책임을 져야하니까. 그 부담이 크기 때문에 높은 차원에서의 해결책이 나오지 않을까 생각한다.

▶높은 차원이라면 권력 구조 개편과 맞물려서?

▷그렇다. 일반적인 얘길 하는건데, 이 문제 없이 현재처럼 승자독식 구조 가진 소선거구제와 비례대표제가, 그것도 연동형 아니라 병립형으로 보너스 개념으로 따로 가고 선거구 의석의 20%도 안되는, 구색갖추기용 비례 규모로는 유권자 선택과 의석이 맞지 않는다.

그게 어느정도냐면 17대 국회 때는 우리 열린우리당이 38% 정도 득표하고 의석은 51.2%를 차지했다. 18대 국회에서는 한나라당이 37.5% 득표하고 의석의 50.7%를 먹었다. 한 당이 의석의 과반을 점한게 그 경우가 다다. 그러면 38% 기준으로 51%의석을 먹은 걸 보면 득표에 비해 무려 34%의 의석을 초과로 점한거다.

여론조사도 오차 범위가 있듯 3~4% 차이면 그럴수 있다고 할텐데 34%나 더 받게 된 것이다. 반면 그때 민주노동당은 17대 국회의 경우 득표로 13% 얻고 의석은 전체의 3.3%를 얻으니까, 25% 규모로 쪼그라든 것이다. 득표율 대로라면 39석을 얻어야하는데, 실제로 아홉을 석가져갔다.

▶마침 국민의당이 정부여당에게 중대선거개편을 협치의 주요 전제로 걸었다.

▷국민의당이 먼저 얘기한 건 아니다. 대통령이 분명하게 개헌에 대한 의지를 보이고 그와 함께 기본 권력을 결정하는 토대로서의 선거가 공정하고 국민 주권행사가 정확하게 권력을 구성하는 의회를 구성하도록 반영돼야한다고 했다.

의석이 득표에 비례해 반영돼야한다는 주장 했기 때문에 국민의당이 요구를 하고 우리가 타협 차원에서 이번 대법원장 임명 등 현안을 잘 해결하기 위해 타협한게 아니다. 양쪽에서 주장이 같이 있는데, 그쪽에서 그 사안을 좀 더 강조했다고 할까.

▶민주당 내 반대 의견은 별로 없나?

▷비례성을 강화하는 것이 민주주의의 근본이란 생각 갖고 있으니까 큰 반대는 없다. 그러나 어쨌든 막판에 구체적으로 안들이 나와서 그게 자기 이해관계와 부딪히면 그때는 여러 다른 반응들도 나올 수 있다. 아직 선거구제 개편이 구체화되지 않았고 지금은 '그런가보다', '저게 되겠어' 이런 분위기가 있으니까 별로 뜨거운 문제가 아니다.

하지만 막판에 이를테면 중대선거구제로 간다, 소선거구제로 가되 지역구 의석을 200석으로 줄이고 비례 의석수를 100석으로 늘린다, 이러면 내 선거구 없어진다던가하는 문제가 생길 수 있다. 지금은 있지도, 현재화 하지도 않은 예상을 가지고 의원들의 반발이 클 것이라 단언하는건 독단이다. 어쨌든 현실화되는 시점에, 그때 채택되는 선거제도 개혁 방안이 자기에게 불리하면 그건 뭐 아무리 당론이어도 반대할 수 있다.

▶바른정당은 어떤 입장인가?

▷아직 각론으로 논의하는 입장은 못된다. 크게 봐서 비례성을 강화하는 선거제도 개혁, 거기에 원칙적으로 찬성하는게 더불어민주당, 바른정당, 국민의당이다. 자유한국당은 홍 대표가 오늘 얘기한 것처럼 다당제 하에서 중대선거구제 도입은 민주당에 가장 유리한 방안이니 반대한다고 하고 있다.

홍 대표의 입장은 정확히 말하면 한국당 전체의 분위기라기보단 대구경북(TK)기반의 자유한국당 세력의 입장이고, 그게 강하다 봐야 한다. 수도권은 물론 PK만 봐도 좀 다르다. 선거제도 개혁이란 것은 누구한테 유리하면 누구한테는 불리하다. 유불리 협상으로 될 일이 아니다. 보다 더 큰 차원의 소명의식 가지고 해야 하는 문제다.

▶선거구제 개편 외에 다른 정치개혁 방안이 있나?

▷큰 원칙과 방향에 대해서는 공감대가 있는데, 구체적으로 어떻게 할 것이냐 하면 크게 두가지가 있다. 하나는 중대선거구제다. 과거 유신집권기나 전두환 정부에서 해던 2인 동반 당선제는 국민인식이 나쁘다. 독재 권력이 전국을 자기맘대로 주도하기 위해 동반당선제를 했다는 인식이 있기 때문이다.

그래서 나는 중대선거구제에 대한 표현을 3인이상의, 3~4인의 3인이상 중대선거구제라고 얘기하는 것이다. 예외적으로 5인까지도 될 수 있다. 그렇게 하거나 소선거구제를 두되, 중앙선거관리위원회에서 비례대표를 지역구 의석의 절반, 최소한 1/3 정도까지는 비중을 늘려야 한다. 225:75면 비례대표 의석이 딱 지역구 의석의 1/3이 된다.

저는 10년 전부터 계속 주장한 게 있다. 도시는 비대화되고 농촌은 축소가 계속되고 지역 간 격차가 크다. 그래서 나는 일반 시 중에서도 이미 국회의원 3 이상인 곳이 안양, 성남, 수원 등 많다. 지방은 몇 안된다. 창원,청주 등 세 곳. 3인이상 의원을 가진 대도시 등은 3인 이상 중대선거구제로 뽑고, 서울도 그냥 합쳐서 뽑고. 국회의원 배출을 2인 이하로 하는 중급 이하 도시는 현행 소선거구제로 같이 간다는 방안을 현실적인 타협책으로 얘기를 한다.

중소선거구제로 가거나 비례대표를 계속 늘리는, 연동형 비례대표제로 가야하는데 그건 논의해서 가닥을 잡아야 한다. 현재 구도는 자유한국당은 소선거구제를 주장하고 있다. 협상을 해봐야한다.

▶12월31일이 정개특위의 시한이다. 한계가 있다는 지적이 많다.

▷기한은 별 의미 없는게, 개헌도 그 때까지고 정치개혁이 개헌과 맞물려있기 때문에 내년 초반기에 집중적으로 어떤 논의가 돼서 타결되거나 국민투표에 들어가야 한다. 내년 초 까지는 논의가 지속될 수 밖에 없다.

▶대략적인 로드맵은 어떻게 잡고 있나?

▷이론적으로 보면 선거제도 개혁이 먼저 되고 그래서 개혁된 선거제도 하에서 권력구조 논의해 권력 창출 과정에서 공정하게 세팅되어있으면 좋겠다 이런 것이다. 개헌 논의에서 권력구조는 선거제도하고 밀접 관련 있는데, 현재 소선거구제를 놓고 권력 논의 할 수 있겠나. 둘이 물려있어 같이 하는수 밖에 없다. 근데 올해 안으로 결정될 리가 없다.

그래서 여론 질타도 받고 개헌, 여야 대통령까지 다 하자고 했을때는 돼야하는 일인데 이게 이렇게 해서는 안되겠다는 위기감이 생겨서 국회의원들도 새로운 각오로 임해야 한다. 변화된 환경 속에서 연초에, 늦어도 2월국회까지는 해야한다고 얘기를 한다.

▶4당체제 하에서는 합의안을 못 만들 개연성이 높다. 원내대표 교섭이 더 어려운 듯 하다.

▷그렇긴 하다. 단순한게 좋고 편하다. 개헌논의를 하려면 다들 공부들 해야 한다. 대통령제 하에서 다당제는 안맞는다는 게 통설이다. 학자들도 그렇게 얘기한다. 하지만 실증적으로 조사한 결과 중에 대통령제 하에서 다당제가 구성될 경우 연립정부를 구성해서 운영한 경우가 전체의 반이라는 결과가 있다. 해외 연구다.

여기서 무엇보다 중요한게, 다당제 하에서 협치를 했을 경우 그 정부의 운영 성과가 훨씬 컸다는 것이다. 그래서 연립정부가 단립정부보다 입법 성공율도 높았다. 의회와 행정부의 갈등도 줄었고 중간에 대통령이 밀려나는 현상도 줄었다. 나로써는 이런 조사 결과가 큰 고민과제를 풀었주었다.

▶국민의당이 현재 시스템적인 협치를 요구하고 있다.

▷경우에 따라 다 달라질 것이다. 국민의당과 바른정당까지 다 대연정 할 수도 있을 것이고 국민의당하고만 할 수도 있는데, 국민의당이 우리랑 좀 뿌리는 같으면서 아주 갈등하는 관계다. 그렇기 때문에 국민의당이 개별 사안을 가지고 연정 얘기를 할땐 다양한 경우 많았다. 선거제도 개혁은 국민의당 생존전략에 직결된 것이고 크게 풀 수 있어서 협치의 기반을 구축하는데 중요한 재료로 부상하는 것 같다.

▶정부여당이 중대선거구제 추진 의지를 가지고 같이 하자고 하면 협치를 쉽게 풀어갈 수 있지 않겠나.

▷그렇다. 어쨌든 선거구제 개편을 과제로 하고 있는 정개특위 입장에서는 여야 내지는 구 야권 내지는 구 여권 이런 구도로 만들어가선 안풀리기 때문에 그걸 뛰어넘어야 한다. 모든 정파가 유불리를 넘어 민의가 진정 제대로 반영되는, 민심 그대로의 개혁, 선거제도 개혁을 목표로 내세웠는데 그 노력을 끝까지 해봐야 한다.

김형호/정리=김소현 기자 chsan@hankyung.com