'대통령 4년 연임제' 채택…"대통령과 국회 권한 배분 관련 복수안 제안"
수도 조항 헌법 총강에 명문화…법률로 수도 정하도록 위임
5·18 등 역사적 민주화운동 헌법 전문에 반영…대선 결선투표제 도입

국민헌법자문특별위원회는 13일 문재인 대통령에게 '대통령 4년 연임제' '수도조항 명시' 등이 포함된 정부 개헌안 초안을 보고했다.

자문특위는 이날 서울 프레스센터에서 기자회견을 열고 문 대통령에게 보고한 초안의 주요 내용을 설명했다.

정부형태(권력구조)로는 대통령 4년 연임제를 채택했다.

애초 자문위는 4년 '중임(重任)제'를 고려했으나, 논의 과정에서 4년 '연임(連任)제'로 선회한 것으로 알려졌다.

중임제를 채택할 경우 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 치른 대선에서 패배하더라도 다시 대통령에 도전할 수 있으나, 연임제에선 오직 4년씩 연이어 두 번의 임기 동안만 대통령직을 수행할 수 있다.

즉, 현직 대통령이 대선에서 패배하면 재출마가 불가능하다.

김종철 자문특위 부위원장은 기자회견에서 "다만, 4년 연임제라도 그 안에서 대통령과 국회, 대의기관과 국민 간 권한 배분을 어떻게 합리화할 것인지에 대해서는 다양한 안이 복수로 제안됐다"고 말했다.

현행 헌법에 규정돼 있지 않은 수도조항은 헌법 1장 총강에 삽입했다.

수도조항이 삽입될 위치는 헌법 3조 '대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다'는 영토조항 뒤가 될 것으로 보인다.

자문위는 헌법에 직접 수도를 명시하지 않고 법률로 수도를 정하도록 한 것으로 알려졌다.

지난 2004년 신행정수도 지정을 둘러싼 헌법재판 과정에서 관습헌법에 따라 서울이 대한민국의 수도로 인정된다는 법리가 확립됐으나, 새 헌법에 수도조항이 명시되면 '대한민국의 수도는 서울'이라는 관습헌법은 효력을 잃게 된다.

이에 따라 정부 개헌안이 국회를 통과하면 참여정부 당시 헌재의 위헌 결정으로 추진이 중단된 '행정수도 구상'을 재추진할 길이 열릴 것으로 전망된다.

5·18 광주민주화운동, 부마 민주항쟁, 6·10 민주항쟁 등 4·19 이후 발생한 역사적인 민주화운동은 헌법 전문(前文)에 담았다.

김 부위원장은 "헌법전문에 역사적 사실로 5·18, 부마항쟁, 6·10을 4·19와 더불어 명기하는 데 대해 자문위원의 의견이 일치됐다"며 "이 부분을 열거하며 민주이념을 계승 발전하는 것을 명확하게 헌법 가치로 선언하면 국민의 저항권을 간접적으로 인정하는 것으로 이해될 수 있을 것"이라고 설명했다.

대통령 선거 결선투표제도 도입됐다.

결선투표제는 선거에서 과반수 등 '일정 득표율 이상'이 당선조건일 때 이를 만족하는 후보가 없을 때, 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표를 해 당선자를 결정하는 방식이다.

하승수 자문특위 부위원장은 "결선투표제는 도입하는 쪽으로 결론이 났다"며 "새로운 제도라 조문하는 과정에서 아주 심도 있게 논의했다"고 말했다.

더불어민주당이 개헌안에서 '자유민주적 기본질서'를 '민주적 기본질서'로 수정하는 것으로 잘못 알려져 한때 혼선이 빚어진 헌법 4조의 '자유민주적 기본질서'는 그대로 유지됐다.

대통령의 권한을 축소하는 방안 중 하나로 현재 대통령 소속인 감사원을 독립 기구화하는 방안이 제시됐다.

자문위원들은 감사원을 대통령 산하 기관에서 분리해야 한다는 데는 일찌감치 의견 일치를 이뤘으나, 국회 소속으로 하는 방안과 독립 기구화 하는 방안을 놓고 이견을 보였다.

논의 결과 자문위는 국민의 국회에 대한 불신이 여전히 존재한다는 점을 고려해 감사원을 독립 기관으로 하는 쪽으로 가닥을 잡았다.

다만, 이 경우에도 국회가 감사원의 구성과 관련해 주도권을 행사할 수 있도록 하는 안이 복수 의견에 포함됐다.

이와 함께 대통령의 특별사면권도 제안하기로 했다.

초안에는 대통령이 독자적으로 특별사면을 하지 못하게 하는 안이 반영됐다.

또 헌법재판소와 대법원 등 다른 헌법기관에 대한 대통령의 인사권을 대폭 축소 조정했다.

아울러 국무총리의 임명방식을 현행대로 유지하는 안과 국회에서 총리를 선출하는 안이 함께 보고됐으며, 장관 임명방식도 복수의 개선안을 제안했다.

직접민주의 요소도 대폭 강화됐다.

먼저 국회의원 소환제와 국민발안제를 도입했다.

국회의원 소환제는 국민이 부적격한 국회의원을 임기 중 소환해 투표로 파면할 수 있게 한 제도이며, 국민발안제는 국민이 직접 법률안이나 헌법개정안을 발안할 수 있도록 하는 제도다.

또 국회의원 선거제도와 관련해 투표자의 의사에 비례하는 방식으로 국회가 구성돼야 한다는 원칙을 반영하기로 했다.

정해구 자문특위 위원장은 "통상 선거제도는 국회에서 여야 간 타협으로 만들어지는 전통이 있다"며 "법률사항에 해당하는 만큼 헌법에 넣는 것은 맞지 않고 원칙 정도만 넣는 것이 바람직하다고 판단했다"고 덧붙였다.

아울러 국회의원 선거의 비례성을 보장한다는 전제하에 행정부의 권한을 국회로 분산시키는 방안이 제시됐다.

자문특위는 예산 법률주의 도입, 정부 법률안 제출권 폐지, 상시국회 도입, 국회의 예산심사 자율성 확대, 조약에 대한 비준동의권 확대, 국회의 헌법기관 구성 추천권 확대 등을 논의했으며 복수의 자문안을 제출했다.

지방분권과 지방자치를 확대하기 위한 조항도 대거 포함됐다.

대표적으로 자치입법권·자치재정권과 관련한 조항이 신설됐다.

자문위원들은 자치입법권을 확대해야 한다는데 이견이 없었으나, 자치입법권의 인정 범위를 두고는 다양한 견해가 제시돼 단일안을 마련하지 않고 복수안을 제시했다.

김 부위원장은 "자치재정권 관련해서도 자치재정의 확충 없이는 지방분권을 실질화 할 수 없다는 데 의견 일치를 이뤘으나, 국가 자원 배분과 직결되므로 이를 현실화할 구체적 방안에 대해서는 복수안이 제안됐다"고 말했다.

현행 헌법 제정 이후 새롭게 대두한 기본권들도 다수 포함됐다.

자문위는 '공무원 노동 삼권의 확대', '헌법 조문 내 근로를 노동으로 변경', '동일가치 동일임금' 등 노동권 강화와 관련한 조항을 초안에 반영했다.

국민의 알 권리를 강화하는 차원에서 '정보 기본권'을 보장하는 조항을 신설하고, 자신과 관련한 정보에 대해 열람하고 수정·삭제할 수 있는 권리를 뜻하는 '자기정보 통제권'도 명문화했다.

검사의 독점적 영장청구권은 단일안이 아닌 복수의 개선안이 제안됐다.

아울러 현행 헌법에 반영돼 있으나 유명무실하다는 지적이 제기돼 온 청원권도 강화했다.

현행 헌법 119조 2항에 포함된 '경제 민주화'는 그 의미를 더 명확히 했고, 소상공과 서민의 권리를 강화하는 조항과 소비자의 권리를 보장하는 조항이 마련됐다.

농업의 공익적 가치도 경제질서와 관련한 장에 반영됐다.

김 부위원장은 "농어민의 의견이 강하게 제기돼 심도 있게 논의한 결과, 조문 체제를 일부 조정해 농어민의 권능을 보장하고, 농어촌이나 농어업의 공익적 기능이 효과적으로 반영되도록 했다"고 설명했다.

토지공개념은 현행 헌법 122조에 포함된 내용을 보다 구체화했다.

자문위원들은 토지의 소유나 집중의 불균형이 사회경제적 정의를 실현하는 데 장애로 작용한다는 데 공감대를 형성했다.

김 부위원장은 "현재도 토지공개념으로 보이는 조항이 있다"며 "이를 더 구체화해 국가가 토지 재산권에 대한 의무를 부과하거나, 권리의 제한을 부분적으로 가능하게 하는 조항을 마련했다"고 말했다.

/연합뉴스