청와대가 21일 발표한 경제분야 대통령 헌법 개정안은 불평등과 양극화 해소에 초점을 맞추고 있다. 경제적 불평등과 양극화 문제를 해결하지 않고는 지속적인 경제 성장과 국민 통합이 어렵다는 인식이 바탕에 깔려 있다. 청와대는 헌법에 토지공개념을 명시하고 경제민주화 조항을 강화했다.
"토지공개념 모호한 조항 앞세워 광범위한 재산권 침해 가능성"
하지만 토지공개념은 시장경제의 근본이 되는 사유재산권을 침해할 소지가 크다고 전문가들은 지적한다. 경제민주화 조항 강화 역시 민간 자율과 창의를 기본으로 한 시장경제 원칙을 훼손할 수 있다고 전문가들은 우려한다.

◆재산권 침해 우려

청와대는 개헌안에서 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록 한다’는 토지공개념을 명시했다. 토지 등 부동산 자산 격차에서 오는 불평등을 해소하겠다는 취지다. 하지만 재산권 침해 우려가 제기된다. 김민호 성균관대 법학전문대학원 교수는 “필요한 경우에 특별한 제한을 가한다는 것이 모호하고 불확정적”이라며 “이를 근거로 광범위한 재산권 침해가 일어날 수 있다”고 말했다.

민경국 강원대 경제학과 명예교수는 “토지처럼 희소한 자원을 합리적으로 나누기 위한 제도가 시장경제”라며 “토지 가격을 떨어뜨리고 싶다면 정부는 토지 이용과 공급 규제를 완화해야지 분배에 대한 직접 개입은 시장 왜곡을 불러올 뿐”이라고 설명했다. 자산 불평등 해소를 위해 정부가 개입해야 한다는 청와대 논리에 대한 정면 반박이다.

토지공개념 명시는 앞으로 도입할 부동산 규제 정책의 헌법적 근거를 마련하기 위한 조치라는 해석도 나온다. 1980년대 후반 시행된 토지초과이득세법과 택지소유상한법이 각각 헌법불합치와 위헌 결정을 받았다. 부동산정책의 위헌 논란을 피하기 위해 아예 헌법에 토지공개념을 넣으려는 것이란 얘기다.

차진아 고려대 법학전문대학원 교수는 “토지공개념을 헌법에 명시하더라도 재산권을 과도하게 침해하는 법률은 헌법재판소에서 위헌 결정을 받을 가능성이 높다”고 말했다.

◆상생 키워드로 경제민주화 강화

헌법 경제조항엔 ‘상생’을 기본 정신으로 한 조항을 대거 추가했다. 우선 제119조 2항 경제민주화 조항에 ‘상생’이라는 말을 집어넣었다. 김형연 청와대 법무비서관은 “대기업 자본 집중으로 일어난 빈부 격차를 해소하기 위한 핵심 키워드가 상생”이라고 설명했다. 또 노인 장애인 고용 등 사회적 가치를 우선시하는 ‘사회적 경제’의 진흥을 국가 의무로 규정했다.

윤창현 서울시립대 경영학과 교수는 “경제민주화 강화 조치는 기본 원리와 보완적 원리를 혼동한 것”이라고 지적했다. 윤 교수는 “경쟁부터 제대로 하고 경쟁의 결과로 생겨난 문제를 상생으로 해결해야 한다”며 “경쟁력이 없는 기업까지 살려놓는 것은 상생이 아니고 국가경쟁력을 훼손할 뿐”이라고 말했다.

사회적 경제 진흥은 분배를 오히려 악화시킬 것이라는 지적도 나온다. 민 교수는 “사회적 기업과 협동조합이 정치권에 압력을 넣어 예산을 나눠 먹는 정실자본주의가 나타날 것”이라며 “연줄이 중요해져 소득 분배는 더 왜곡될 것”이라고 내다봤다.

소상공인 보호와 농어업의 공익적 기능을 명시한 조항이 또 다른 차별의 근거가 된다는 지적도 있다. 차 교수는 “제조업은 왜 보호 대상이 아니고, 청년 창업 기업엔 왜 공익적 기능이 없느냐”고 반문했다. 김 교수는 “특정 분야, 특정 계층에 대한 내용은 가급적 규정하지 않는 것이 헌법의 기본 원리”라며 “지금도 소상공인과 농어업 보호 정책을 시행하고 있는데 굳이 헌법에 추가하겠다는 것은 인기영합적 표현에 불과하다”고 비판했다.

유승호/배정철 기자 usho@hankyung.com