서울시, ’22년 이후 부실공사 방지 취지의 독자적 정책으로 직접시공 범위 확대

- 직접시공, 부실공사 감소 영향 근거 없어… 무리한 확대 정책은 오히려 건설 업역·생산체계 혼란, 지역건설 활성화 역행 등 부작용 초래

- 획일적 강화 정책으로 업계 혼란 가중… 현실적 대안 및 균형 있는 정책 설계 필요

- 건산연, 건설산업 지속가능성을 위한 유연하고 실효성 있는 제도 개선 제안

□ 한국건설산업연구원(원장 이충재)은 21일, ‘직접시공의무제도의 쟁점과 합리적 개선 방안: 지방계약 제도 변화와 서울시 정책을 중심으로’ 보고서를 통해 최근 지방자치단체 발주 공사를 중심으로 강화되고 있는 직접시공의무제도가 건설공사의 적정 시공과 건설산업의 지속가능성에 미치는 영향을 분석하고, 이를 보완하기 위한 정책 개선 방안을 제안했다.

□ 직접시공의무제도란, 건설사업자가 원도급자로서 계약한 공사의 일부를 다른 주체에 위탁하거나 하도급 하지 않고 본인이 직접 시공하도록 하는 제도다.

- 국토교통부에서 건설공사의 적정 시공을 보장하기 위해 무자격 부실업체의 난립과 소위 “입찰브로커화”를 방지하는 목적으로 2006년에 해당 제도를 도입하였으며, 현재 「건설산업기본법령」에 따라 70억원 미만의 건설공사에 대해 금액 구간에 따라 직접시공 의무 비율을 최소 10%, 최대 50% 수준 부여하고 있다.

□ 「건설산업기본법」에서 규정한 바와 달리 최근 일부 발주청과 지방계약의 경우 원도급자의 직접시공 의무 및 범위를 강화하는 정책이 발표되고 있다.

- 행정안전부는 올해 1월 1일부터 지자체에서 발주하는 30억원 이상 일반공사를 대상으로 입찰참가자의 직접시공 비율을 평가에 반영하는 ‘직접시공 평가제’를 도입하였고(행정안전부예규 제283호, 2024.3.28. 일부개정), ’22년부터 자체적 직접시공의무제도를 시행하고 있는 서울시에서는 ‘부실공사 Zero 서울’ 달성을 목표로 핵심 주요공종에 대한 직접시공 의무화 등의 독자적 제도 강화 정책을 발표한 바 있다.

□ 그러나 이러한 직접시공 정책은 본래 제도 취지와는 다르게 국내 건설 업계 및 산업의 발전을 저해하는 규제로 작용할 것으로 우려되며 많은 문제점이 존재한다.

- 우선 직접시공이 부실공사의 감소 및 품질·안전 향상을 이룬다는 주장에 대한 실증적 규명이 부재한 상황에서 원도급자의 직접시공 의무를 하도급 관련 문제 해소의 취지로만 정의하고 있다.

- 특히 직접시공 활성화를 위한 제반 환경 및 여건이 조성되지 않은 상황에서 원도급자의 의무가 공사 특수성 등에 관한 대한 고려 없이 30억원 이상 일반공사에 대해 획일적으로 강화되었다.

이는 분업화와 전문화 체계를 근간으로 한 건설 생산방식과 그에 따른 업역 구조를 고려하지 않은 조치로, 업계 내 혼선 발생이 불가피한 상황이다.

- 그리고 상위법령의 범위를 일탈하는 일부 발주청의 독자적 직접시공 정책은 타 광역지자체나 발주청의 지역건설업체 보호 관련 행보와는 상반되며, 이는 지역시장의 위축을 비롯한 다양한 역효과를 일으킬 것으로 우려되는 실정이다.

• 규제와 현실 간 괴리 : 업계 현실과 괴리가 있는 획일적 규제 운용으로 인한 혼선 발생.

• 업계·산업 경쟁력 저하 : 분업화 및 전문화 체계 약화로 인해 건설공사 품질·안전의 일시 저하 우려.

• 지역건설산업 활성화에 역행 : 주요 공종에 있어 해당 지역 공사 수주 의존도가 높은 지역건설기업의 시장 퇴출로 인한 역외 유출 불가피.

□ 즉, 직접시공 관련 행정안전부 예규와 서울시 정책 등은 법 위임범위를 벗어난 과도한 규제로 작용하며, 업계 및 산업 실태를 고려하지 않은 방침이기에 산업 혼선 및 위축 등이 우려되는 ‘규제의 역설’의 우려되는 상황이다(그림 1 참고).

□ 이에 건산연은 건설공사의 적정 시공과 건설산업의 지속 가능한 발전을 도모할 수 있도록 다음과 같은 정책 개선 방안을 제안했다 (그림 2 참조).

1. 상위법령 위임하의 정책 운용 원칙 수립

• 서울시를 포함한 모든 광역지자체는 상위법령에서 정의하고 위임한 사항에 관해서만 직접시공 정책을 운용.

2. 직접시공제의 실효성 향상을 위한 정책 완화 대안

• 직접시공 의무 적용 대상 범위 축소: 제도의 유연성을 확보하기 위해 공사 유형을 고려하여 의무 적용 대상을 축소.

• 공사비 구간별 비율 차등 적용: 공사비에 따라 직접시공 의무 비율을 달리 설정.

• 이의신청 허용: 주요 공종 지정 시 공사 착수 전 낙찰자가 이의를 신청할 수 있도록 허용.

• 가이드라인 구체화: 소공종 기준의 공종 지정과 일부 공종 지정 배제를 통해 불필요한 규제를 완화.

3. 중앙정부와 지방자치단체 간 협력 강화

• 제도 간 관계성 정립: 이원화된 제도 간 명확한 관계 설정 및 정책 일원화.

• 탄력적 인력수급 대체안 마련: 근로자의 직접고용을 전제로 하는 원도급자 직접시공 여건의 개선을 위한 탄력적인 인력수급 방안 마련.

• 인센티브 중심 제도 전환: 규제 대신 인센티브 중심의 제도로 운영 체계 전환.

□ 김민주 부연구위원은 “직접시공의무제도가 본래 취지를 실현하려면 획일적 규제 강화보다는 현실적인 대안과 균형 잡힌 정책 설계가 중요하다”며, “특히 턴키 등으로 대변되는 수천억 원의 초대형 공사에서 30% 수준의 직접시공 의무를 이행할 수 있는 기업은 현실적으로 없다.

원활한 직접시공 여건이 조성되지 않은 상황에서 공사별 특수성이나 업계 실태를 고려하지 않은 채 상위법령의 범위를 벗어나는 차원에서 정책을 운용한다면 산업 및 업계 내 많은 부작용을 초래할 것이다”고 지적했다.

□ 이어 “지자체로서의 독립적 정책을 운용하고자 할 경우 우선 상위법령의 위임하에, 그리고 업계가 순응할 수 있는 수준으로 연관 제도·정책에 대한 보완·완화 방안을 고민해야 할 것”이라고 언급했다.

□ 또한, 올해부터 시행되는 지방계약 일반공사의 직접시공의무비율 적용과 관련하여서는,


- “행정안전부는 30%로 의무 비율을 설계하였음에도 불구하고 제도 혼선을 우려 20% 완화 적용 가이드라인을 발표하였지만, 올해 산업계의 많은 혼선이 우려된다”며 “보다 세밀한 제도 설계와 건설 생산체계와의 연계 제도 개선을 통해 제도 도입 목적 달성과 산업 혼선 방지를 위한 추가 노력이 필요하다”고 덧붙였다.

끝. 관련 보고서 별첨.