공원 소유자·경매참여자에게 고함. 2020.7.1. 실효는 허상임

법무법인 강산 김은유 변호사

1. 실효제도 도입

가. 위헌판결
도시계획시설부지로 지정된 후 10년이 지난 토지를 장기미집행도시계획시설부지라고 칭하고, 이러한 부지에 대해, 헌법재판소는 ‘도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 되어 토지의 매도가 사실상 불가능하고 경제적으로 의미있는 이용 가능성도 배제되므로, 입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다면서 도시계획이 시행되는 구역 내의 토지소유자들에게 허가를 받지 아니하고는 토지의 형질변경이나 건축 등을 금지하면서도 이러한 재산권 행사의 제한에 대해 아무런 보상규정을 두지 않은 구 도시계획법 제4조는 헌법에 합치되지 아니한다.'고 판시하였다.(1999. 10. 21. 97헌바26 결정 참조)

나. 2020. 7. 1. 실효, 또는 20년이 지난 다음날 실효
이에 정부는 구 도시계획법(현재는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률임)을 개정하여 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다는 이른바 실효제도를 도입하고, 지목이 대지인 토지에 대해서는 매수청구권 제도를 입법하였다.

다만, 구 도시계획법 제41조 제1항은 20년 이상 경과한 장기미집행 도시계획시설결정의 실효에 관해 규정하면서 그 실효기간의 기산일을 도시계획시설 결정의 결정·고시일로 규정하고 있는데, 부칙 제10조 제3항은 2000. 7. 1. 당시 종전의 규정에 의하여 고시된 도시계획시설결정은 그때까지 이미 경과한 기간이 얼마인지 관계없이 2000. 7. 1.부터 새로이 20년을 경과하여야 비로소 그 효력을 상실하도록 하였다. 또한, 국토법 부칙 제16조 제1항 제1호도 2000. 7. 1. 이전의 도시계획시설결정에 대하여는 2000. 7. 1.을 실효기산일로 규정하였다. 따라서 2000. 7. 1. 이전에 고시된 경우는 그 실효일은 2020. 7. 1.이 되는 것이다.

다. 공원은 조성계획 없으면 2015. 10. 1. 실효
한편 도시자연공원구역과 자연공원은 실효제도가 없다. 「도시공원 및 녹지등에 관한 법률」 제17조에 의하면, 도시공원은 도시관리계획이 결정·고시된 후 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 때 실효된다. 위 국토법상은 20년이나 예외규정을 둔 것이다. 즉, 이 법 시행일부터 10년이 되는 날 2015. 10. 1.자 실효된다.

한편 도시관리계획으로 공원조성계획은 수립하였으나, 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 즉, 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지 아니한 경우는 국토법 제47조에 의하여 2020. 7. 1.에 실효된다고 보아야 한다(국토법 제47조 제1항 본문).

즉, 공원은 도시관리계획에 의한 공원조성계획이 없는 경우에는 도시공원법에 의하여 2015. 10. 1.에, 공원조성계획은 수립하였지만 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지 아니한 경우는 2020. 7. 1.에 실효되는 것이다.

2. 실효제도의 허상

가. 소유자들의 생각
현재 소유자들은 2020. 7. 1.이 지나 공원이 실효되면 자신의 토지를 아무런 제한 없이 개발할 수 있을 것으로 생각하고 있다. 그러나 이는 허상이다. 정부가 가만히 실효되는 것을 놔둘 리가 없다. 즉, 정부와 소유자가 동상이몽을 하고 있는 것이다.

나. 정부의 조치
정부는 장기미집행도시계획시설부지에 대해 도시관리계획수립지침에서 다음과 같이 규정하여 실효되더라도 소유자가 마음대로 개발할 수 없도록 규제하고 있다.

도시·군관리계획수립지침 1-5-3-2.는 종전의 도시공원법에 의한 도시자연공원에 대해 ㉮ 지방자치단체 조례나 국토교통부장관이 시달한 미집행 도시·군계획시설의 재검토기준에 따라 공원을 해제하여 보전녹지지역으로의 용도 부여, ㉯ 도시자연공원구역 또는 도시공원으로의 변경에 해당하는 조치를 하는 경우, 도시·군기본계획을 변경하지 않고 도시·군관리계획을 결정(변경)할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 동지침 3-1-5-2.는 “장기미집행된 도시자연공원 및 근린공원중 해제되는 공원은 가급적 보전녹지지역으로 지정한다.”고 규정하고 있고, 동지침 4-9-1-2.는 “재검토 결과 해제 또는 조정하기로 한 경우에는 이로 인하여 나타날 수 있는 문제점을 미리 분석하고 해결방안 또는 보완방안을 강구한다.(예: 도시자연공원의 해제시 난개발을 방지하기 위하여 보전녹지지역의 대체지정, 개발행위허가제한지역의 지정, 지구단위계획의 수립 등 다른 도시·군계획수단 강구)”고 규정하고 있다.

즉, 정부는 공원이 실효될 경우에 대비하여, ① 아예 그린벨트보다 무서운 ‘도시자연공원구역’(법상은 시장·군수·구청장의 허가를 받으면 개발이 가능할 것처럼 규정하고 있으나, 실무적으로는 전혀 개발이 불가하다. 허가가 된 사례가 없다)으로 대체 지정하거나, ② 보전녹지로 지정하거나, ③ 개발행위허가제한지역으로 지정하거나, ④ 지구단위계획의 수립 등 다른 도시·군계획수단을 강구하도록 지침을 내리고 있고, 이러한 지침에 대해 일선 지방자치단체는 반드시 따라야 할 의무가 있는 것이다.

따라서 2020. 7. 1.자 실효제도는 허상이라는 것이다. 물론 보전녹지로 지정되면 일부는 개발행위를 할 수 있겠지만 수십년간 개발행위를 제한 당한 것에 대한 보상치고는 너무도 적고, 만일 도시자연공원구역으로 지정되면 개발은 물 건너가는 것이다.

3. 소유자 대응방안

현재 공원부지 소유자들을 보면 자신의 토지가 어떠한 지위에 있는지, 즉 무슨 공원으로 언제 지정되어 있는지, 조성계획은 수립되어 있는지 등에 대해 아예 눈과 귀를 닫고 있다. 그저 2020. 7. 1.만을 기다리는 것이다.
그러나 권리위해 잠자는 자는 보호 받지 못한다. 소유자들은 자신들의 권리를 찾으려면 지금부터라도 대안을 계속 물색하고 입법운동을 하여야 할 것이다. 보다 상세한 사항은 졸저 “도로·공원의 비밀”을 참고하기 바란다.

첫째로 가장 먼저 취하여야 하는 대안은 자신의 토지에 대한 정보를 확실히 확인하는 것이다. 단계별 집행계획은 어떠한지, 보상계획은 있는지 등을 확인하여야 한다. 이는 지자체에 서면 질문을 하면 답이 곧 온다. 그래야만 지방의회 해제권고 제도를 이용하거나, 2015년 도시관리계획조정시에 해제입안제안을 하여 해결할 길도 찾을 수 있는 것이다. 이때도 후일의 공원폐지소송에 대비하여 질문지를 심사숙고하여 작성하여야 한다. 질문 양식은 다음카페에 올려져 있으므로 필요하면 다운로드 받으면 된다( “토지보상119” 또는 “전국도시공원피해자연합”으로 검색하면 된다).
둘째로 공원폐지소송을 진행하는 것이 좋다. 물론 이 소송은 쉽게 이기기가 어렵다. 아니 솔직히 말하면 지자체가 공원사업을 하겠다고 하면 패소가능성이 매우 높다. 그러나 그렇다고 하더라도 이 소송을 통하여 얻는 것은 많다. 일단 보상순위에서 유리할 것이고, 나아가 언제 보상이 될지를 확실히 알 수 있고, 도시자연공원구역 또는 개발제한구역으로 지정을 방지할 수도 있다. ‘우는 아이에게 젓을 준다’는 것은 공지의 사실이다. 가만히 있는데 어찌하란 말인가. 보상을 원하는 소유자는 너무도 많은데 비해 재원은 없다. 역지사지 해 보자. 뭐라도 하여야 하지 않는가.
셋째로 만일 지자체가 등산로 등으로 사용중이면 실력행사와 부당이득금청구소송을 진행하여야 한다. 비록 부당이득금이 적다고 하더라도 이는 지자체에게는 압박이다.
넷째로 만일 지목이 대지이면 매수청구권을 행사하고, 이를 거부하면 매수청구 거부처분 취소소송을 제기하여야 한다.
다섯째로 도시자연공원구역에 대한 위헌소송을 준비하고 실행하여야 한다. 위헌소송은 혼자해서는 안된다. 별다른 연구와 자료도 없이 혼자 진행하였다가 패소사례가 쌓이면 이는 결코 바람직하지 못하다. 교수님들의 위헌 주장 논문이 발표되고, 법상 허가받으면 할 수 있는 것에 대해 이는 법조문상만 가능하지 실제는 모두 불허가가 된다는 사례를 많이 만들어야 하고, 외국사례도 수집하여야 하고, 언론과 정부, 국회에 청원할 자금도 마련하여 조직적으로 대응을 하는 것이 승소확률을 높이는 지름길이다.
우리나라는 선진국이다. 그리고 사유재산권을 보장하는 나라이다. 그렇지만 가만히 있는 자까지를 보호하지 않는다고 하여 뭐라고 할 사람이 있겠는가.

4. 공원부지 경매 참여자 주의사항

공원부지는 도시계획시설부지이므로, 일반인이 접근하기 어렵다. 실제로 기초가격의 20%에 낙찰되는 사례가 비일비재하다. 하지만 그렇기 때문에 물건을 제대로 고르면 엄청난 수익을 누린다. 진짜 고위험 고수익 경매가 도시계획시설부지 경매이다. 공공청사부지를 낙찰 받아 7년만에 4배, 약 순수하게 300억원을 번 사례도 있다. 제대로 공부만한다면 도시계획시설부지 경매는 블루오션이다.

공원부지(기타 모든 도시계획시설부지가 원리는 다 같다) 경매에 참여하고자 하는 자는 우선 실효가 될 경우 개발이 가능한 땅인지를 먼저 검토하여야 한다. 그런 땅이라면 아주 좋은 물건인 것이다. 다음 손실보상을 받을 수 있는 땅인지를 알아보고 손실보상을 받는다면 보상금을 예측하여 낙찰을 받을 지를 결정하면 되는 것이다.

한편 이미 도시자연공원구역으로 지정된 물건이나 서울시의 경우 비오톱 1등급으로 지정된 물건은 아무리 싸다고 하더라도 피하는 것이 좋다. 만일 경매 교수님이 이런 물건을 권하면서 특별한 이유를 대지 않고 그저 싸고 또한 허가를 받으면 주택이나 근린시설, 노인휴양시설, 어린이집도 짓는 것이 가능하다는 이유를 대면 그는 사기꾼이거나 이미 선생 자격이 없는 자이다. 또한 앞서 본 것처럼 실효제도만 믿고 무조건 공원부지를 낙찰 받아서는 아니된다.<법무법인 강산 김은유 변호사>


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