골목길 소송, 도로 경매의 모든 것
법무법인 강산

1. 서설

최근 공·경매, 매매 등으로 지목이 도로이거나 도로로 사용 중인 땅을 취득하여 돈을 벌고자 하는 분들이 많다.
그러나 도로 투자는 고수익을 가져다주기도 하지만 매우 위험한 투자이기도 하다. 단지 싸다는 이유만으로 제대로 된 권리분석도 없이 도로 투자를 하는 것은 위험한 일이다.
따라서 여기서는 도로 또는 소위 골목길 투자여부 결정방법, 기존 도로 부지 소유자 해결방안을 살펴보고자 한다.

2. 신규 투자자 주의사항

도로법 제3조는 “도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 물건에 대하여는 사권(私權)을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 것은 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있다.
따라서 공·경매, 매매 등으로 지목이 도로이거나 도로로 사용 중인 땅을 사려고 하는 자는 ① 먼저 사려고 하는 목적을 명확히 하고, ② 도로 투자는 매우 위험하므로 철저히 분석을 하여 어떤 위험이 있는지를 알아야 하며, ③ 전문가의 상담을 받는 것이 좋다.

통상 도로를 사는 이유는 ➀ 행정청으로부터 보상을 받아 차액에 대한 수익을 노리거나, ➁ 지료를 받을 목적으로 매수를 하는 것이다.

그런데 우선 그 어떤 땅이든 내 토지를 보상해 달라고 행정청에 요구할 경우 행정청이 이에 응하여 보상을 해 줄 의무는 없으므로(행정청이 스스로 나서서 보상하는 것은 당연히 가능함), 만일 행정청이 돈이 없다면서 보상을 해주지 않으면 투자금이 묶이는 결과가 초래된다. 한편 가끔 경매학원에서 지목이 대지이고 10년이상 도시계획시설도로로 묶인 토지에 대해서는 “매수청구”가 가능하다고 하여 투자를 권유하는데, 매수청구는 소위 재량행위이므로 행정청이 응하지 않으면 결국 매수청구거부처분 취소소송을 해야 하는데 승소가 쉽지 않다. 또한 도시계획도로라면 2020. 7. 1.까지 보상이 되지 않으면 실효가 되는데, 도로는 실효가 되어도 쓸모 있는 땅이 거의 없다. 만일 실효가 될 경우 쓸모가 있다면 이는 투자할 만하다. 따라서 실효나 보상을 노리고 투자할 경우 돈이 묶일 위험이 너무도 크다. 확실히 보상이 예정된 도로만 낙찰을 받는 것이 좋다. 예를 들어 한국토지주택공사가 시행하는 사업, 산업단지개발사업, 사업성이 좋은 재개발사업 등을 말한다.

그리고 부당이득금(지료) 청구를 목적으로 취득하는 것은 더 위험이 크다. 즉, 그 이전 소유자 중 단 1명이라도 ‘배타적 사용수익권을 포기’하였다면 행정청을 상대로 지료청구도 불가능하다. 그래서 도로 투자는 위험한 투자이기도 하다.

결론적으로 도로를 낙찰 받고자 하는 자는 ① 도로지정 폐지 소송에서 승소하거나 실효될 경우 쓸모가 있는 땅인지, ② 매수청구나 손실보상이 가능한지, ➂ 지료청구가 가능한지를 검토하여야 한다. ④ 나아가 기타 목적, 즉 재개발사업에서 분양권을 받을 목적(서울시 조례에 의하면, 90㎡ 이상이면 분양권을 받는다.) 등 확실한 투자목적을 가지고 낙찰을 받아야지, 막연히 싸니까 경험삼아 투자를 해보라는 주변 권유에 덜컥 낙찰을 받으면, 보상도 못 받고, 지료도 못 받고, 그저 돈이 묶일 가능성도 있으므로 주의하여야 한다.
사실상 2가구 외에는 달리 이용하는 사람들이 없는 통행로라 하더라도 이는 일반교통방해죄에서 정하고 있는 육로에 해당한다. 따라서 도로는 2인 이상의 블특정 다수가 통행을 하면 막지도 못한다. 이를 임의로 막으면 교통방해죄로 처벌받는다(형법 제185조).

3. 골목길 소송의 모든 것

도로를 낙찰 받은 자는 주변 토지 소유자에게 매수를 권하거나 행정청에게 매수를 요청한다. 이 경우 다행히 매수를 하여주면 좋겠지만, 대부분은 매수요구를 거절한다. 이 경우 도로(골목길)소유자는 부당이득금 반환청구 소송을 하게 된다. 그러나 이 소송은 거의 90% 패소한다. 이하에서는 그 이유를 알아보고자 한다.

가. 피고가 누구인가?
대법원은 도로관리청으로서 점유와 사실상의 지배주체로서의 점유를 인정하고 있으므로, 도로부지가 일반인에게 제공되어 일반인이 자유롭게 사용하고 있거나 행정청이 사용하고 있다면 그 점유는 인정된다.
지방자치단체의 점유 사실을 인정할 것인지 여부와 관련하여, 대법원 판례의 주류는 ‘도로법 등에 의한 도로설정행위가 없더라도 국가나 지방자치단체가 기존의 사실상 도로에 대하여 확장, 도로포장 또는 하수도설치 등 도로의 개축 또는 유지 보수공사를 시행하여 일반 공중의 교통에 공용한 때에는 이때부터 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있는 것으로 보아 사실상 지배 주체로서의 점유를 인정할 수 있다’고 일관되게 판시하고 있다.

즉, 부당이득금반환청구 소송의 피고는 행정청이 포장 등을 한 후에 일반공중이 이용중에 있으면, 도로(골목길) 주변 토지 소유자가 아니라, 기초지방자치단체인 것이다. 이 점을 오해하지 말기를 권고한다.

나. 배타적 사용수익권 포기이론
대법원은 “토지의 원소유자가 토지의 일부를 도로부지로 무상 제공함으로써 이에 대한 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하고 이에 따라 주민들이 그 토지를 무상으로 통행하게 된 이후에 그 토지의 소유권을 경매, 매매, 대물변제 등에 의하여 특정승계한 자는 그와 같은 사용·수익의 제한이라는 부담이 있다는 사정을 용인하거나 적어도 그러한 사정이 있음을 알고서 그 토지의 소유권을 취득하였다고 봄이 상당하므로 도로로 제공된 토지 부분에 대하여 독점적이고 배타적인 사용수익권을 행사할 수 없고, 따라서 지방자치단체가 그 토지의 일부를 도로로서 점유·관리하고 있다고 하더라도 그 자에게 어떠한 손해가 생긴다고 할 수 없으며 지방자치단체도 아무런 이익을 얻은 바가 없으므로 이를 전제로 부당이득반환청구를 할 수 없다.”고 판시하고 있다(대법원 1998. 5. 8. 선고 97다52844 판결 등 다수).

이처럼 도로의 그 이전 소유자 중 누구라도 배타적인 사용수익권을 포기하였다고 인정되면, 부당이득청구는 패소하게 된다.

다. 취득시효
도로를 낙찰받은 자가 부당이득금청구를 하면 가끔 지방자치단체가 취득시효로 인하여 거꾸로 소유권을 내놓으라는 소송을 당하기도 한다.
대법원 전원합의체 판결로 기존에 행정청이 인정받던 자주점유 추정이 깨졌다((대법원 1997. 8. 31. 선고 95다28625 판결). 따라서 현재 행정청의 취득시효 주장에 대해서 대수롭지 않게 여기는 분들이 많이 있다. 하지만 이 경우는 ‘무단 점유한 것이 입증’된 경우, 즉, 국가가 도로부지 편입에 따른 아무런 권원취득절차를 밟지 않았음이 ‘밝혀진’ 경우에만 자주점유 추정이 깨진다는 점을 유의하여야 한다. 즉, 적법한 점유권원 취득여부가 ‘불분명한 상태’에 있는 경우에는 자주점유의 추정이 유지되는 것이다.
따라서 국가, 지자체는 최소한의 보상흔적(주변 토지 등의 보상자료)을 제시하거나, 6ㆍ25 전쟁 등으로 토지대장 등 지적공부가 멸실되었다면 국가나 지방자치단체의 자주점유의 추정이 번복되지 않을 수 있다. 또한 자주점유를 여러면에서 계속 주장하고 있다. 이 점을 매우 주의하여야 한다. 이 경우에 해당하면 고스란히 투자금을 날리는 것은 물론 소송비용까지 물어주어야 하는 끔찍한 사태에 이르는 것이다. 따라서 부당이금반환청구 소송중에 피고가 보상흔적을 입증하면 즉시 소취하를 고려하여야 한다.

4. 기존 도로소유자 대응방안

기존 도로소유자는 ① 도로지정 폐지신청 또는 건축허가를 신청 하는 방법, ② 2020. 7. 1.자 실효를 기다리는 방법, ③ 매수청구를 하는 방법(지목이 ‘대’인 토지만 해당), ④ 손실보상을 받는 방법(행정청이 스스로 보상을 하는 경우에만 해당), ⑤ 일반인이 통행하고 있다면 행정청을 상대로 부당이득금(지료) 반환청구를 하는 방법이 있다. 그러나 이 모든 것들이 행정청이 협조해 주지 않으면 답답한 해결책들이다. 앞에서 본 바와 같이 도로지정폐지입안제안거부처분취소소송, 매수청구거부처분취소소송에서 승소를 하면 그나마 다행이다.
지목이 도로이거나 도로로 사용 중이면 재산세는 면제된다. 답답한 어떤 분들은 다시 경매에 넣기도 한다. 또 다른 권리분석 실패자를 기대하며.

5. 돈 되는 도로

도로가 공매나 경매에 나올 경우 감정평가서를 살펴보면, 인근토지가격의 1/3로 감정가격(33%)이 매겨지고, 이것이 몇 번 유찰되면 1/2 가격에도 살 수 있는 것이 도로이다. 예를 들어 인근토지가격이 1억원이라면 경매 감정가격은 통상 3,300만원이고 이것을 1,500만원에 낙찰을 받을 수 있다는 이야기이다. 그 이후 보상을 받거나 지료청구를 할 경우 운이 좋아 인근토지가격의 100%를 인정받으면, 1억원을 받을 수도 있으므로, 사람들이 도로 경매에 뛰어드는 것이다.
이렇게 돈을 벌기 위해서는 낙찰을 받은 도로에 대해서 보상이 실시되고, 낙찰받은 도로가 공도부지, 예정공도부지, 지목은 도로이나, 미사용중인 토지, 미불 도로용지, 지목은 도로이나, 통행제한이 가능한 토지는 정상적으로 보상을 받으므로 엄청난 수익을 올릴 수도 있다.(법무법인 강산 김은유 변호사)





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