집합건물의 구분소유권(상가점포나 아파트호실 등)을 분양받은 입주자나 입주예정자가, 관할관청이 내린 집합건물 건축에 대한 사용검사처분(통상, 준공검사라고 한다)에 문제가 있음을 이유로 취소를 구할 수 있는 행정법상의 “법률상 이익”이 있는지 여부에 관한 대법원 판결이 최근 선고되었다. 결론은, ‘법률상 이익이 없어 취소청구는 각하되어야 한다’는 취지이다. 일정기간 내에 사용검사처분을 득하느냐의 여부는 분양계약 해제에 결정적인 영향을 미칠 수밖에 없는데, 분양시장의 침체로 분양계약 유지를 원치 않는 입주자가 적지 않고, 그 때문에 수분양자에 의한 사용검사처분의 적법 여부를 다투는 소송이 적지 않은 상황에서 이 번 판결 선고는 매우 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 더구나, 이 사건 1심재판부는 대법원 판단과 달리 법률상이익을 인정하면서 사용검사처분의 취소를 인정하기까지 하였다(2심 항소심 재판부는 법률상이익을 부정함).

다음은, 대법원 판결 전문이다.



★ 대법원 2014. 7. 24.선고 2011두30465 사용승인처분취소

1. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 해당 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 해당 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적․직접적․구체적 이익이 있는 경우를 말한다(대법원 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 등 참조).
2. 건물의 사용검사처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가 사항대로 건축행정 목적에 적합한지 여부를 확인하고 사용검사필증을 교부하여 줌으로써 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용․수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것이다. 구 주택법(2011. 9. 16. 법률 제11061호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 제3항은 “사업주체가 파산 등으로 제1항에 따른 사용검사를 받을 수 없는 경우에는 해당 주택의 시공을 보증한 자 또는 입주예정자 등이 대통령령으로 정하는 바에 따라 사용검사를 받을 수 있다.”고 규정하고 있다. 위 규정은 사업주체의 파산 등으로 사업승인을 받을 수 없는 경우에는 입주예정자가 입주를 하지 못하여 피해를 입을 것이 예상되므로, 입주예정자도 관련 법령에 따라 사용검사를 받아 건축한 주택을 사용․수익할 수 있도록 한 것이다.
그렇지만 사용검사처분은 건축물을 사용․수익할 수 있게 하는 데에 그치므로 건축물에 대하여 사용검사처분이 이루어졌다고 하더라도 그 사정만으로는 건축물에 있는 하자나 건축법 등 관계법령에 위반되는 사실이 정당화되지는 아니하며, 또한 그 건축물에 대한 사용검사처분이 취소된다고 하더라도 사용검사 이전의 상태로 돌아가 그 건축물을 사용할 수 없게 되는 것에 그칠 뿐 곧바로 건축물의 하자 상태 등이 제거되거나 보완되는 것도 아니다(대법원 1994. 1. 14. 선고 93누20481 판결, 대법원 2007. 4. 26. 선고 2006두18409 판결 등 참조). 그리고 입주자나 입주예정자들은 사용검사처분을 취소하지 않고서도 민사소송 등을 통하여 분양계약에 따른 법률관계 및 하자 등을 주장․증명함으로써 사업주체 등으로부터 하자의 제거․보완 등에 관한 권리구제를 받을 수 있으므로, 사용검사처분의 취소 여부에 의하여 그 법률적인 지위가 달라진다고 할 수 없으며, 구 주택공급에 관한 규칙(2010. 10. 8. 국토해양부령 제292호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에서 입주금의 납부 및 주택공급계약에 관하여 사용검사와 관련된 규정을 두고 있다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다. 오히려 주택에 대한 사용검사처분이 있으면, 그에 따라 입주예정자들이 주택에 입주하여 이를 사용할 수 있게 되므로 일반적으로 입주예정자들에게 이익이 되고, 다수의 입주자들이 사용검사권자의 사용검사처분을 신뢰하여 입주를 마치고 제3자에게 주택을 매매하거나 임대하고 담보로 제공하는 등 사용검사처분을 기초로 다수의 법률관계가 형성되는데, 일부 입주자나 입주예정자가 사업주체와 사이에 생긴 개별적 분쟁 등을 이유로 사용검사처분의 취소를 구하게 되면, 그 처분을 신뢰한 다수의 이익에 반하게 되는 상황이 발생할 수 있다. 구 주택법에서 사용검사처분 신청의 경우와는 달리, 사업주체 또는 입주예정자 등의 신청에 따라 이루어진 사용검사처분에 대하여 입주자나 입주예정자 등에게 그 취소를 구할 수 있는 규정을 별도로 두고 있지 아니한 것도 이와 같은 취지에서라고 보인다.
따라서 이러한 사정들을 종합하여 보면, 구 주택법상 입주자나 입주예정자는 사용검사처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다.
3. 원심은, 이 사건 아파트에 관하여 수분양자의 지위에 있는 원고들이 이 사건 아파트에 원고들의 주장과 같은 시공상 하자 등의 하자가 있음을 이유로 이 사건 아파트에 관한 이 사건 사용검사처분의 취소를 구하는 것에 대하여, 그 판시와 같은 이유를 들어 원고들이 관련 법규 등에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상 이익을 보유하고 있다고 보기 어렵다고 보아 이 사건 소를 각하하였다.
4. 원심판결 이유를 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 보이고, 거기에 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익, 구 주택법의 입법취지 및 보호법익, 구 주택법 제29조 및 구 주택공급에 관한 규칙 제26조 등 구 주택법령 관련 규정들의 해석에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.



다음은, 법률상 이익을 인정한 1심 판결전문이다.



★ 수원지방법원 2011. 2. 23.선고 2010구합11994 사용승인처분취소

1. 처분의 경위
가. 피고는 2004. 3. 31. 용인시 고시 제2004-90호로 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’) 제67조에 따라 용인시 수지구 성복동, 상현동, 풍덕천동 일원 1,603,380㎡를 기반시설부담구역(이하 ‘이 사건 기반시설부담구역’)으로 지정․고시하였다.
나. 피고는 2006. 3. 14. 이 사건 기반시설부담구역에 관하여 주택건설사업계획의 승인을 받은 사업시행자들을 기반시설부담의무자로 하여 구 국토계획법 제70조에 따라 용인시 고시 제2006-99호로 기반시설부담계획을 수립․ 고시하였는데, 그 주요내용은, 대로 3-5, 대로 3-20, 중로 3-74 및 위 도로들 주변의 완충녹지들은 용인시가 건설업체로부터 이미 매입한 토지를 기부채납 받거나, 매입대상토지의 용지비 및 공사비를 받아 설치하고, 나머지 기반시설인 도로, 공원, 녹지, 공공용지, 학교 등은 건설업체가 직접 설치하는 것이다.
다. 피고는 2007. 11. 7. 참가인과 현대건설 주식회사에게 이 사건 기반시설부담구역 내인 위 성복동 759 토지(구 422-1 외 119 필지)상 용인 성복 힐스테이트 2차 아파트(대지면적 56,403.400㎡, 연면적 162,244.151㎡, 지하 3층 지상 17-20층 10개동 689세대 및 부대 복리시설, 이하 ‘이 사건 1아파트’) 및 2007. 11. 14. 이 사건 기반시설부담구역 내인 위 성복동 760 토지(구 379-1 외 47 필지)상 용인 성복 힐스테이트 3차 아파트(대지면적 67,289.600㎡, 연면적 184,178.916㎡, 지하 3층 지상 10-20층 12개동 823세대 및 부대 복리시설, 이하 ‘이 사건 2아파트’)에 관한 주택사업계획을 승인하면서, 참가인은 공동주택 사용검사 6개월 전까지 이 사건 1아파트에 관하여 기반시설 중로 2-80․3-125호를, 이 사건 2아파트에 관하여 기반시설 ① 중로 2-81․2-82호, ② 완충녹지 121․122․146호, ③ 경관녹지 110․111․115호, ④ 공공녹지 10․19호, ⑤ 하천 35호(성복천)를 각 설치하여야 한다는 조건을 부가하였다.
라. 피고는 2008. 2. 20. 용인시 고시 제2008-71호로 이 사건 기반시설부담구역에 대한 기반시설 비용부담 방법을 당초의 ‘① 직접설치 : 직접설치구간, ② 비용납부 : 비용납부구간, 수탁공사구간’에서 ‘① 직접설치 : 직접설치구간, 수탁공사구간, ② 비용납부 : 비용납부구간’으로 변경하는 내용의 기반시설부담계획변경고시를 하였다. 피고는 2008. 2.경 참가인 등에게 위 변경고시에 따라 구 국토계획법 제69조, 같은 법 제72조, 지방세법 제27조에 의한 2008년분 기반시설부담금을 각 부과·고지하였다.
마. 한편, 참가인과 함께 이 사건 공동주택사업을 시행하던 제니스건설 주식회사 등은 2006. 8. 11. 피고를 상대로 이 법원 2006구합6964호로 위 부과처분이 구 국토계획법령에 위반되어 취소되어야 한다는 취지로 기반시설부담금부과처분취소의 소를 제기하였고 위 법원은 2009. 7. 8. 위 부담계획을 취소하고 이에 기해 부과한 부담금부과처분을 취소한다는 취지의 판결을 선고하였다.
바. 한편 피고는 앞에서 본 바와 같이 이 사건 각 아파트에 관한 주택사업계획을 하면서 ① 중로 2-80․2-81․2-82․3-125호, ② 완충녹지 121․ 122․ 146호, ③ 경관녹지 110․ 111․115호, ④ 공공녹지 10․ 19호, ⑤ 하천 35호 (성복천)의 설치를 조건으로 부가하고, 위 기반시설의 사업시행자를 참가인 등으로 하는 내용의 기반시설부담계획을 고시하였는데, 제니스건설 주식회사 등이 제기한 위 기반시설부담금부과처분취소의 소가 장기화되는 등 사정변경이 발생하자 피고는 2010. 5. 3. 참가인이 설치할 기반시설을 ① 대로 3-20․2-17호, 중로 1-28․2-80호, ② 완충녹지 121․122․146호, ③ 근린공원 63호, 소공원 1호로 변경하고, 기반시설의 설치시기를 조정하는 내용의 기반시설 부담계획 변경처분(이하 ‘이 사건 1처분’)을 내렸다.
사. 참가인이 이 사건 각 아파트 건축공사를 모두 완료하자, 피고는 참가인에 대하여 2010. 6. 6. 이 사건 아파트에 관한 동별 사용검사를 해주고 2010. 6. 11. 사용검사를 해주었다(이하 ‘이 사건 2처분’).
아. 원고들은 이 사건 아파트의 수분양자들이고 원래 이 사건 분양계약상 수분양자들의 입주예정일은 2010. 5. 31.경이었다.

2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 이 사건 1처분 부분
⑴ 행정소송법 제12조에 따르면, ‘취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다’고 규정하고 있으므로, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다 할 것인데, 여기에서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적, 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이다(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544판결, 1999. 12. 7. 선고 97누12556 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 피고가 참가인에 대하여 내린 이 사건 1처분은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정된 것, 이하 ‘국토계획법’) 제68조 제2항, 같은 법 시행령 제67조 제1항에 근거한 기반시설부담계획의 변경처분이라고 할 것인바, 위 처분의 제3자인 이 사건 원고들이 국토계획법 또는 관련법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 향유하는지에 관하여 살피기로 한다.
⑵ 국토계획법은 국토의 이용․개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 하기 위하여 제정된 것이므로(제1조), 위 법률은 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적․ 간접적․ 추상적 이익의 보호를 주된 목적으로 하고 있다.
한편 ‘개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역에 대기오염․ 수질오염․ 토질오염․ 소음․진동․ 분진 등에 의한 환경오염․ 위해발생․ 생태계 파괴 등이 발생할 우려가 없을 것’을 개발행위허가의 기준으로 정하고 있는 국토계획법 제58조 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2] 중 1.라.⑵ 부분은 특정 지역의 주민이 그 지역의 특성에 부합하는 최소한도의 편안하고 안전한 생활을 영위할 개별적․ 직접적․ 구체적 이익까지도 보호하는 것으로 보아야 할 것이나, 다만 당해 지역에 대한 개발행위로 인하여 환경오염 등의 피해를 입었거나 그러한 우려가 있다고 주장하는 주민의 경우에는 단지 주변지역에 거주한다는 이유만으로 개발행위의 전제가 되는 행정처분 등의 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 없고, 그와 같은 행정처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경상·안전상 피해를 입거나 그러한 우려가 있다는 것을 입증하는 경우에 한하여 그 처분 등의 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 할 것이다.
그런데, 원고들의 이 사건 기반시설부담구역 내에 소재하는 아파트를 분양받은 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 1처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 원고들에게 수인한도를 넘은 환경상․ 안전상 피해가 있다거나 그러한 피해를 입을 우려가 있다는 점은 인정할 아무런 근거가 없다.
⑶ 국토계획법 시행령 제67조 제4항은 ‘특별시장․광역시장․시장 또는 군수는 기반시설부담계획을 수립하거나 변경할 때에는 주민의 의견을 듣고 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다’고 규정하고 있으나, 위 규정의 취지는 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 자유․ 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 있다 할 것이나, 그러한 사정만으로는 위 조항이 공익의 보호를 넘어 주민들 개개인의 구체적 이익을 보호라는 취지까지 포함되어 있다고 볼 수는 없다.
⑷ 그 밖에 국토계획법이나 관련법규에서 직접적이고 구체적으로 원고들의 이익을 보호하고 있다고 볼 만한 규정을 찾을 수 없다.
⑸ 결국 원고들은 이 사건 1처분으로 인하여 법률상 이익을 개별적․ 직접적․ 구체적으로 침해당한 자에 해당한다고 할 수 없어 위 처분에 대하여 항고소송을 제기할 원고적격이 있다고 할 수 없으므로, 이 부분 소는 원고적격이 없는 자가 제기한 소로써 부적법하다.
나. 이 사건 2처분 부분
참가인은, 이 사건에서 원고들은 이 사건 2처분의 상대방이 아닌 제3자에 불과하여 위 처분으로 권리 또는 법률상 보호되는 이익을 침해당하는 자가 아니고 오히려 위 처분으로 이 사건 각 아파트 입주 등 이익을 보게 되는 자에 해당하므로 이 사건 2처분의 취소를 구할 원고적격이 없거나 또는 이 사건 2처분이 취소되더라도 동별 사용검사처분은 남아 있어 이 부분 소는 권리보호의 이익이 없어 부적법하다고 주장한다.
이 사건 2처분의 근거법령인 주택법 및 건축법의 각 관련규정은 공동주택의 건축에 있어 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하고 쾌적한 주거생활에 필요한 주택의 건설·공급·관리에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지하는 등 쾌적한 주거환경에서 생활할 권리 내지 이익을 보호하려는 데 그 목적이 있는 점, 주택법 제29조 제4항 본문에 따르면 사업주체 또는 입주예정자는 제1항에 따른 사용검사를 받은 후가 아니면 주택 또는 대지를 사용하게 하거나 이를 사용할 수 없고 따라서 원고들은 이 사건 2처분으로 인해 이 사건 아파트의 사용이 가능하게 되어 입주가 가능하게 되는 점, 또한 원고들은 참가인이 지정하는 입주일에 잔금을 지급하고 이 사건 아파트에 입주하여야 하므로 만약 피고가 이 사건 아파트의 사용검사에 관련하여 주택관계법령에 위반되는 하자가 있음에도 이 사건 2처분이 내려진다면 이는 원고들의 안정·향상된 주거환경에서 생활할 권리 내지 이익을 침해하는 결과가 되는 점 등을 종합하면, 원고들은 이 사건 2처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 볼 것이다. 따라서 참가인의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 2처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
참가인은 이 사건 사업계획승인시 조건으로 부가된 기반시설설치의무를 이행하지 아니하였다.
따라서, 피고로서는 주택법 제29조 제1항 단서에 따라 이 사건 각 아파트에 관한 동별사용검사처분만을 내려야 함에도 불구하고 사용검사처분을 내렸고 그로 인해 원고들은 쾌적하지 못한 주거환경에 입주를 강요당하는 피해를 입었는바 이 사건 2처분은 위법하다.
나. 법령
별지 2 관계법령 기재와 같다.
다. 판단
주택법 제29조 및 같은 법 시행령 제34조에서, 사업주체는 사용검사의 대상인 주택 또는 대지가 사업계획의 내용에 적합한지 여부에 관한 사용검사를 받아야 하고 주택법 제16조에 따른 사업계획승인 조건의 미이행 등 특별한 사유가 있어 사업을 완료하지 못하고 있는 경우에는 완공된 주택에 대하여 동별로 사용검사를 받을 수 있다고 규정하는 점에 비추어 보면, 사업계획 승인조건을 모두 이행하여야 사용검사를 내릴 수 있다고 할 것이다.
살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제6, 8호증, 을나 제12, 16호증(각 가지번호 포함)의 기재 및 영상에 의하면, ⑴ 피고는 2007. 11. 7. 참가인에게 이 사건 각 아파트에 대한 주택사업계획을 승인하면서 기반시설설치를 조건으로 부가하였고, 그 후 2007. 11.경 실시계획 변경인가, 2008. 2.경 기반시설 부담계획 변경, 2009. 3. 25. 용인시 도시관리계획변경의 각 처분을 거쳐 2010. 5. 3. 최종적으로 기반시설 부담계획을 변경하는 이 사건 1처분을 내렸고, 그에 따르면 참가인은 이 사건 각 아파트의 사용검사 이전까지 ① 대로 3-20, 대로 2-17, 중로 2-84, 중로 1-28, ② 완충녹지 121․122, ③ 근린공원 68, 소공원 7 등의 기반시설 설치의무를 부담하는 사실, ⑵ 그런데 2010. 6. 11. 이 사건 2처분 당시를 기준으로 보면, 대로 3-20은 차선 도색 및 보도포장이 전혀 이행되지 아니한 상태였고 횡단보도․도로 표지판․신호등도 설치되지 아니한 상태였기 때문에 개통이 불가능한 상황이었고, 6차선 도로 중 드럼통으로 분리된 일부 2차선만이 포장되어 임시개통되어 있었을 뿐이었고 나머지 4차선은 포클레인 등을 이용하여 흙메우기를 하는 상태에 있었으며 횡단보도․도로 표지판․ 신호등도 없었으며, 대로 2-17호는 공사완공율이 15%에 불과하였던 사실, ⑶ 또한, 중로 1-28의 공사완공율은 52% 정도에 불과하였고, 완충녹지 121․ 122이나 근린공원 68, 소공원 7 역시 설치되지 아니하였던 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실을 종합하면, 참가인은 이 사건 2처분 당시 사업계획승인에 조건으로 부가된 기반시설 설치의무를 대부분 이행하지 못한 상태였다고 할 것이므로, 위 처분은 위법하다.
이에 대하여 참가인은, 이 사건 2처분 이후 공사가 진행되어 현재는 사업승인조건에 해당하는 기반시설 대부분이 완공되었으므로 피고의 사용검사처분은 적법하다고 주장하나, 처분의 적법성은 처분 당시를 기준으로 판단하여야 하므로, 참가인의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

4. 결 론
그렇다면, 이 사건 1처분에 대한 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 이 사건 2처분에 대한 취소청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.



※ 칼럼에서 인용된 판결의 전문은 최광석 변호사의 홈페이지인 www.lawtis.com 에서 참고하세요.


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