현금청산 재개발 개발이익 배제는 위헌이다.
법무법인 강산

1. 머리글

공익사업은 개발이익을 배제하고 평가하는 것이 원칙이다. 그런데 사견은 이런 원칙이 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라고 함)에 의한 주택재개발사업이나 도시환경정비사업에도 적용된다면 위헌이라는 생각이다.

개발이익을 배제하는 것은 대규모 신도시 개발 사업 등에서 그 필요성이 제기되었다. 어느 정도 그 필요성에 대해서는 인정한다. 그런데 주택재개발사업이나 도시환경정비사업에서는 현금청산자에 대하여 개발이익을 배제하는 것은 옳지 않다고 본다. 시대가 완전히 변하였다. 즉, 지금은 재개발사업을 하여도 부동산 가격이 무조건 상승하는 것이 아니고, 오히려 재개발 사업이 해제 되면 부동산 가격이 상승하는 경우도 있는 실정이다. 그리고 무엇보다도 재개발사업에서 개발이익을 배제하면 안되는 이유는 개발이익을 배제할 경우 그 이익을 누리는 것은 공공이 아니라 개발에 찬성한 자들인 것이다. 즉, 사익을 위하여 개발이익을 배제한다면 이는 위헌이라는 것이다. 특히 개발에 반대하는 자들까지도 강제로 조합원으로 의제하여 수용권을 발동하면서 개발이익을 배제하여야 한다는 논리로 사인이 시장가격을 보상가격으로 주지 않는다면 이는 재산권보장 원칙을 설명할 길이 없다. 대규모 개발사업에서 개발이익을 배제하는 가장 큰 논리는 사업자가 공공이기 때문이다. 그런데 재개발사업에서는 그 이익을 누리는 것은 공공이 아님은 명백하다.

따라서 재개발·도시환경정비사업에서 현금청산자에 대하여 개발이익을 배제하고 보상을 한다면 이는 위헌이라는 것이다. 다만 최근에 개발이익 배제와 관련하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공익사업법’이라고 함) 시행령이 개정되었고, 이에 대해 살펴보고자 한다.

2. 현행법상 개발이익 배제 방법

현행법령에 의한 개발이익 배제 제도의 내용을 살펴보면, ①공시지가를 기준으로 보상액을 산정하는 것 자체가 개발이익을 배제하기 위함이고, ②공익사업계획의 공고 등으로 인하여 지가변동 시 ㉠적용 공시지가를 소급하거나 ㉡공익사업구역 밖의 표준지를 선정하는 방법, ③지가변동률의 적용에 있어서 비교표준지가 소재하는 시·군 또는 구의 지가가 해당 공익사업으로 인하여 변동된 경우에는 해당 공익사업과 관계없는 인근 시·군 또는 구의 지가변동률을 적용하는 방법, ④당해 공익사업의 시행을 직접목적으로 한 용도지역변경의 불 고려 방법 등이 사용되고 있다.

위와 같은 개발이익 배제 제도 중 가장 핵심은 ①공익사업계획의 공고 등으로 인하여 지가변동 시 적용 공시지가를 소급하거나 ②인근 지역의 지가변동률을 적용하는 방법이다.

한편 원래 보상평가 시에는 공익사업구역내의 표준지를 선정하여야 하고, 다만 공익사업계획의 공고 등으로 인하여 지가변동 시 공익사업구역 밖의 표준지를 선정하려면 특별한 이유가 있어야 하고, 이 경우에는 그 이유를 기재하여야 한다(감정평가실무기준 810-5.6.2.).

3. 공익사업법 개정

개발이익 배제와 관련하여 공익사업법 시행령이 2013. 5. 28.자로 개정되면서 개발이익을 배제하는 위와 같은 방법 중에 ①공익사업계획의 공고 등으로 인하여 지가변동 시 적용 공시지가를 소급하거나 ②인근 지역의 지가변동률을 적용하는 방법으로 평가를 하여야 하는 경우를 명확하게 규정하였다. 다만 부칙 규정에 주의하여야 한다.

첫째, 도로, 철도 또는 하천 관련 사업을 제외한 사업이어야 한다.

둘째, 해당 공익사업과 관계없는 인근 시ㆍ군 또는 구의 지가변동률을 적용하려면, 다음 각 호를 모두 충족하는 경우로 한다.
1. 해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 이상일 것
2. 비교표준지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구의 사업인정고시일부터 가격시점까지의 지가변동률이 3퍼센트 이상일 것. 다만, 해당 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 비교표준지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 그 계획 또는 시행이 공고되거나 고시된 날부터 가격시점까지의 지가변동률이 5퍼센트 이상인 경우로 한다.
3. 사업인정고시일부터 가격시점까지 비교표준지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구의 지가변동률이 비교표준지가 소재하는 시ㆍ도의 지가변동률보다 30퍼센트 이상 높거나 낮을 것

셋째, 법 제70조제5항에 따른 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우는 다음 각 호를 모두 충족하는 경우로 한다.
1. 해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 이상일 것
2. 해당 공익사업지구 안에 있는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 표준지공시지가(해당 공익사업지구 안에 표준지가 없는 경우에는 비교표준지의 공시지가를 말하며, 이하 이 조에서 "표준지공시지가"라 한다)의 평균변동률과 평가대상토지가 소재하는 시(행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 전체의 표준지공시지가 평균변동률과의 차이가 3퍼센트포인트 이상일 것
3. 해당 공익사업지구 안에 있는 표준지공시지가의 평균변동률이 평가대상토지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구 전체의 표준지공시지가 평균변동률보다 30퍼센트 이상 높거나 낮을 것

따라서 위 요건을 충족하지 못하면, 다시 말하면 ①도로, 철도, 하천사업이나 ②해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 미만인 경우는 개발이익을 배제하는 위와 같은 방법 중에 가장 중요한 방법인 ①공익사업계획의 공고 등으로 인하여 지가변동 시 적용 공시지가를 소급하거나 ②인근 지역의 지가변동률을 적용하는 방법으로 평가를 할 수가 없는 것이다. 다만, 특별한 이유가 있는 경우에 한하여 표준지를 구역 밖에서 선정하는 정도인 것이다.

특히 주택재개발 구역의 면적인 20만 평방미터 미만인 경우가 많은 바, 이때 적용공시지가를 선택함에 있어 공익사업법 제70조제4항에 따라서 사업인정 후의 취득의 경우에 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점(사업시행인가일)을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 하여야 하지, 이 시점보다 더 소급할 수 없다는 점을 명심하여야 하고, 나아가 지가변동률도 해당 공익사업과 관계없는 인근 시·군 또는 구의 지가변동률을 적용하여서는 아니된다.

다만 지가변동률 규정은 2013. 5. 28. 이후에 보상계획을 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 경우부터 적용하고, 공시지가 기준은 2013. 5. 28. 이후에 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시되는 경우부터 적용한다. 이때 재개발 사업에서는 사업인정고시일을 기준으로 하여야 할 것이다.

4. 결론

역시 보상은 아는 만큼 더 받는다. 개발이익 배제 방법을 명확히 알고 대응을 하여야 할 것이다. 변호사들은 공익사업법 개정 시행령에 위배된 평가가 있을 경우에 이 글을 근거로 재감정을 신청하여야 할 것이다.

그리고 정비사업에서는 개발이익을 배제하는 것은 위헌이라고 보아야 하고, 이에 대한 활발한 논의가 있기를 기대한다. 사익이 사익을 침해하는 것을 보호한다면 이는 위헌이다. 특히 감정평가사들이나 판사들의 전향적인 생각의 전환을 기대해 본다.<법무법인 강산>
공익사업법 제67조(보상액의 가격시점 등)
② 보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다.

공익사업법 제70조(취득하는 토지의 보상)
④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤ 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 그 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 그 공익사업의 공고일 또는 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.

공익사업법시행령
◇ 개정이유 및 주요내용
공익사업에 편입되는 토지에 대한 보상평가 시 해당 공익사업의 시행으로 인한 지가변동분을 배제하기 위하여 해당 공익사업의 영향을 받지 아니하는 인근 시ㆍ군ㆍ구의 지가변동률을 적용하는 기준을 마련하고, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시되어 토지의 가격이 변동된 경우 해당 공고일 또는 고시일 이전의 공시지가를 적용하는 기준을 정하는 한편,

제37조(지가변동률)
② 제1항을 적용할 때 비교표준지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구의 지가가 해당 공익사업으로 인하여 변동된 경우에는 해당 공익사업과 관계없는 인근 시ㆍ군 또는 구의 지가변동률을 적용한다. 다만, 비교표준지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구의 지가변동률이 인근 시ㆍ군 또는 구의 지가변동률보다 작은 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제2항 본문에 따른 비교표준지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구의 지가가 해당 공익사업으로 인하여 변동된 경우는 도로, 철도 또는 하천 관련 사업을 제외한 사업으로서 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우로 한다. <개정 2013.12.24>
1. 해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 이상일 것
2. 비교표준지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구의 사업인정고시일부터 가격시점까지의 지가변동률이 3퍼센트 이상일 것. 다만, 해당 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 비교표준지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 그 계획 또는 시행이 공고되거나 고시된 날부터 가격시점까지의 지가변동률이 5퍼센트 이상인 경우로 한다.
3. 사업인정고시일부터 가격시점까지 비교표준지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구의 지가변동률이 비교표준지가 소재하는 시ㆍ도의 지가변동률보다 30퍼센트 이상 높거나 낮을 것
[전문개정 2013.5.28]

제38조의2(공시지가) ① 법 제70조제5항에 따른 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우는 도로, 철도 또는 하천 관련 사업을 제외한 사업으로서 다음 각 호를 모두 충족하는 경우로 한다.
1. 해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 이상일 것
2. 해당 공익사업지구 안에 있는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 표준지공시지가(해당 공익사업지구 안에 표준지가 없는 경우에는 비교표준지의 공시지가를 말하며, 이하 이 조에서 "표준지공시지가"라 한다)의 평균변동률과 평가대상토지가 소재하는 시(행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 전체의 표준지공시지가 평균변동률과의 차이가 3퍼센트포인트 이상일 것
3. 해당 공익사업지구 안에 있는 표준지공시지가의 평균변동률이 평가대상토지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구 전체의 표준지공시지가 평균변동률보다 30퍼센트 이상 높거나 낮을 것
② 제1항제2호 및 제3호에 따른 평균변동률은 해당 표준지별 변동률의 합을 표준지의 수로 나누어 산정하며, 공익사업지구가 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구에 걸쳐 있는 경우 평가대상토지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구 전체의 표준지공시지가 평균변동률은 시ㆍ군 또는 구별로 평균변동률을 산정한 후 이를 해당 시ㆍ군 또는 구에 속한 공익사업지구 면적 비율로 가중평균(加重平均)하여 산정한다. 이 경우 평균변동률의 산정기간은 해당 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시된 당시 공시된 표준지공시지가 중 그 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 표준지공시지가의 공시기준일부터 법 제70조제3항 또는 제4항에 따른 표준지공시지가의 공시기준일까지의 기간으로 한다.[본조신설 2013.5.28]

부칙 <대통령령 제24544호, 2013.5.28.>

제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.
제2조(지가변동률의 기준에 관한 적용례) 제37조의 개정규정은 이 영 시행 후 법 제15조제1항(법 제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 경우부터 적용한다.
제3조(공시지가의 기준에 관한 적용례) 제38조의2의 개정규정은 이 영 시행 후 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시되는 경우부터 적용한다.




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