누락 보상 대응법

문제의 제기

사업시행자가 보상대상이 아니라면서 보상대상자의 조속재결신청을 거부하거나 또는 부작위에 대한 불복방법이 문제된다. 손실보상재결 이외에 나머지의 경우에는 손실을 입은 자는 사업시행자가 재결을 신청하지 않으면 법 제30조에 따라 조속재결신청을 하고, 사업시행자가 이를 거부할 경우 거부처분취소의 소나 부작위위법확인의 소를 제기하여 해결하는 수밖에 없다.

즉, 예를 들어 손실을 입은 자는 영업보상이나 농업보상대상이라고 주장하나, 사업시행자가 이를 인정하지 않으면서 재결을 신청하지 않을 경우에, 손실을 입은 자는 직접 토지수용위원회에 재결을 신청할 수는 없고 위 방법에 의하여 구제를 받아야 한다. 그러나 이는 손실보상대상자 입장에서는 직접 당사자소송을 제기하는 것보다 불편한 절차일 수도 있다.

한편 영업보상에 대해서도 조속재결신청이 가능한지가 문제된다. 법 제30조제1항은 “사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.”라고 하므로, 자가 건물 영업자는 당연히 재결신청권이 있는 것이고, 세입자로서 영업보상 대상이 되는 경우에는 관계인으로서 재결신청권이 있다고 본다.

2. 거부처분 취소소송 또는 부작위 위법확인소송 가능

사업시행자가 토지소유자 등의 재결신청의 청구를 거부하는 경우, 민사소송, 기타 행정소송 등 소송의 방법으로 그 절차 이행을 구할 수 있는지가 문제된다.

과거 대법원은 “기업자가 토지소유자 등의 재결신청의 청구를 거부한다고 하여 이를 이유로 민사소송의 방법으로 그 절차 이행을 구할 수는 없다.”라고 판시한 바 있었으나(1997. 11. 14. 선고 97다 13016), 당연히 행정소송은 가능하다.

대법원은 “손실보상대상에 관한 이견으로 손실보상협의가 성립하지 아니한 경우에도 재결을 통해 손실보상에 관한 법률관계를 조속히 확정할 필요가 있는 점 등에 비추어 볼 때, ‘협의가 성립되지 아니한 때’에는 사업시행자가 토지소유자 등과 「토지보상법」 제26조에서 정한 협의절차를 거쳤으나 보상액 등에 관하여 협의가 성립하지 아니한 경우는 물론 토지소유자 등이 손실보상대상에 해당한다고 주장하며 보상을 요구하는데도 사업시행자가 손실보상대상에 해당하지 아니한다며 보상대상에서 이를 제외한 채 협의를 하지 않아 결국 협의가 성립하지 않은 경우도 포함된다고 보아야 한다.”라고 판시하고 있다(2011. 7. 14. 선고 2011두2309).

즉, 재결신청청구에 대해 사업시행자가 명시적으로 거부하면 ‘재결신청거부처분취소의 소’를, 그렇지 않으면 ‘부작위위법확인의 소’를 제기하면 된다.
대전지방법원 2010. 9. 1. 선고 2010구합568 판결 【보상제외처분취소등】
위 대법원 판례의 1심 판결이고, 2심, 3심은 피고의 항소를 기각하였다.

【피 고】 대한민국, 항소상고 기각
【주 문】
1. 피고가 2010. 1. 6. 원고들에 대하여 한 원고들 소유의 별지 목록 물건평가조서상 일련번호 7 내지 10 기재 지장물에 관한 재결신청거부처분을 취소한다.
2. 피고가 원고 1 소유의 별지 목록 물건평가조서상 일련번호 17 내지 19 기재 지장물에 대하여 중앙토지수용위원회에 재결신청을 하지 않은 것은 위법임을 확인한다.
3. 소송비용은 피고가 부담한다.
서울행정법원 2009. 10. 8. 선고 2009구합21758 판결 [이설비용보상금]
원고 00주식회사 (통신용 중계기기), 피고 한국토지공사
[주문]
1. 피고가 2009. 5. 27. 원고에 대하여 한 재결신청청구 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
대구지방법원 2011. 9. 28. 선고 2010구합4546 판결【수용지보상금지급거부처분등】
피고 포항시장 1심 확정
【주 문】 1. 피고가 2010. 12. 8.원고에 대하여 한 [별지]기재 건물에 대한 재결신청청구 거부처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.
甲교회가 공익사업 인가 전에 아무런 대가 없이 미리 수용보상금청구권을 포기하기로 약정한 것은 수용보상금청구권 성질에 반하여 무효라는 이유로 위 처분이 위법하다고 한 사례.
조속재결부작위위법확인판결
서울행정법원 2014. 4. 24. 선고 2012구합35146 판결, 피고 아현3구역재개발조합
주문 : 피고가 원고의 2012. 8. 22. 조속재결신청통고서에 기한 재결신청의 청구에 대하여 재결을 신청하지 아니한 부작위는 위법함을 확인한다.

3. 당사자소송 : 재결에서 각하·기각 시

서울행정법원은 “수용재결실효에 따른 청구는 재결전치주의가 적용되나, 다만 토지수용위원회가 사업시행자나 토지소유자가 적법하게 재결을 신청하였음에도 손실보상의 요건을 잘못 판단하여 재결신청을 각하하거나 기각한 것이라면, 재결절차를 전혀 거치지 않은 경우와는 달리 토지수용위원회가 손실보상 여부 및 보상금 산정에 관한 1차적 판단권을 행사하였으므로, 이러한 경우에는 재결신청자로 하여금 토지수용위원회의 잘못된 각하 기각 재결을 거부처분 취소소송의 형태로 다투도록 할 것이 아니라, 토지소유자가 관할 토지수용위원회가 당해 손실보상금을 ○원으로 정한데 대하여 불복하여 사업시행자를 상대로 손실보상금 증액을 구하는 소를 제기할 수 있도록 하는 것이 신속한 권리구제와 소송경제를 달성하고자 하는 「토지보상법」 제85조제2항의 입법취지에도 부합한다 할 것이다(2012. 12. 27. 선고 2011두27827 판결 참조). 따라서 이 사건 소로써 사업시행자인 피고에 대해서 제1차 수용재결 실효에 따른 손실보상금을 청구하는 것은 적법하다.”라고 판시하였다(2013. 12. 19. 선고 2013구합51312).

즉, 위 판결에 의하면 각하나 기각된 경우에는 당사자 소송도 가능하다는 것이다.

나아가, 대구고등법원은 “공익사업법 제84조는 이의신청이 있으면 중앙토지수용위원회는 수용재결의 위법 또는 부당 여부를 심리하도록 규정하고 있을 뿐 이의신청서에 기재된 이의사유에 한하여 심리하도록 제한하고 있지 않으므로, 특별한 사정이 없는 한, 이의신청의 효력은 수용재결 전체에 미치며, 보상금의 증감에 관한 소송에 있어서는 이의재결의 고유한 위법사유뿐만 아니라 이의신청사유로 삼지 아니한 수용재결의 하자도 주장할 수 있다(2012. 12. 27. 선고 2010두9457 등 참조). …① 사업시행자는 손실보상에 대하여 협의가 성립되지 아니한 경우 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는 반면(토지보상법 제28조 제1항), 토지소유자는 사업시행자와 사이에 손실보상에 대하여 협의가 성립되지 아니한 경우 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있을 뿐이고(토지보상법 제30조 제1항) 직접 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없는 점, ② 사업시행자가 이미 재결신청을 하였을 경우 토지소유자로서는 더 이상 사업시행자에 대하여 재결신청을 할 것을 청구할 수 없는 점, ③ 사업시행자는 재결신청 시 토지소유자의 의사와 무관하게 자신이 판단한 손실보상금액을 신청할 수 있으므로 손실보상금 항목 중 일부를 누락한 채 재결신청을 하더라도 토지소유자로서는 직접 재결신청을 할 수 없는 점 등을 종합하면, 사업시행자가 영농손실보상금을 누락한 채 토지소유자에 대한 수용재결을 신청하였는데 그 수용재결에서 영농손실보상금을 전혀 정하지 아니한 경우, 토지소유자가 수용재결에 대한 이의신청을 하면서 영농손실보상금의 지급을 주장하였고, 이의재결에서 그 주장에 대한 판단이 있었다면, 토지소유자는 영농손실보상금에 대하여 토지보상법 제85조제1항 소정의 재결절차를 거쳤다고 봄이 타당하다.”라고 한다(대구고등법원 2018. 11. 30. 선고 2018누3890, 환송판결 : 대법원 2018. 7. 20. 선고 2016두58796 판결).

위 판결은 수용재결에서 판단이 없다고 하더라도 이의신청 시에 보상을 주장하고, 이에 대해 중앙토지수용위원회에서 판단을 하였다면, 재결전치주의를 거친 것으로 본다는 것이므로, 피수용자 입장에서는 조속재결신청을 하고, 이에 대해 거부처분취소의 소나 부작위위법확인소송을 제기하는 것보다는 훨씬 손쉽게 재결전치주의 요건을 갖추게 되는 것이다.

이 하급심 판결은 대법원에서 환송된 후에 나온 판결인데, 이 판결은 국민의 권리보호에 중대한 진전을 이룬 것으로 평가된다. 통상의 경우에는 피수용자가 사업시행자에게 재결신청청구를 하고, 이에 따른 재결신청이 없을 경우 피수용자는 거부처분취소의 소나 부작위위법확인 소를 제기하여 권리구제를 받게 되는데, 최소한 이의재결 단계에서 보상을 주장하여 판단을 받았다면, 곧바로 당사자소송이 가능하다는 것이므로, 매우 환영한다.

따라서 토지수용위원회에서는 위와 같이 토지나 지장물 기타 권리에 대해서 사업시행자의 수용재결신청이 있고, 그에 따라 보상대상자가 법 제31조에 의하여 누락된 영업보상이나 농업보상에 대해서 보상을 해 달라는 주장을 하면(법 제31조제2항은 관계 서류의 열람기간 중에 토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있다고 하나, 열람기간이 지나도 의견제시를 할 수 있다고 본다), 비록 영업보상이나 농업보상에 대해서는 협의절차가 없더라도 보상여부에 대해 판단을 해 주어야 하고, 실무적으로도 판단을 해 주고 있다. 그렇게 하여야 누락된 토지나 지장물에 대해서 보상대상자가 수용재결단계에서 보상을 요구하는 경우 협의절차 없이도 토지수용위원회가 곧바로 재결을 하여 보상을 실시하는 것을 설명할 수가 있는 것이다.
[실무토지수용보상] 책 참고
[법무법인 강산]




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