토지수용보상 시 지장물 조사 거부 여부

1. 논의 배경

지장물 조사를 거부해야 하는지 묻는 질문이 많다. 구체적인 답변에 앞서 논의 배경을 짚고 넘어갈 필요가 있다.

과거 보상문제는 주로 손실보상협의통지를 받고 난 이후의 불복절차(수용재결, 이의재결, 행정소송)에 집중되어 있었다. 이러한 불복절차는 과거에도 현재에도 토지등소유자의 권리를 보호하기 위한 최후의 보루로서 중요한 의미가 있다는 점에는 이견이 있을 수 없다. 다만, 일단 (협의)보상가격이 정해지고 나면 그 다음부터는 법에서 정한 불복절차를 모두 거치더라도 만족할 만큼 보상금이 증액되기는 매우 어려운 것이 현실이다. 이슈가 없다면, 증액 폭이 5% 내외에 그치는 경우가 대부분이다.

그래서 논의된 것이 적극적인 토지소유자의 감정평가사 추천권 행사이다. 즉, 논의의 쟁점을 보상금 증액에서 최초 보상금 산정 쪽으로 앞당긴 것이다. 즉 보상금 증액에 한계가 있다면 최초 협의 보상가격을 더 잘 받으면 되는 것이고, 이를 위해 보상액 산정에 관여하는 감정평가법인을 주민이 직접 내세우는 것만큼 효과적인 수단은 없다고 보았기 때문이다.

그런데, 이러한 방법을 모두 취하였는데도 만족할 만큼 손실보상을 받지 못했다고 느끼는 분들이 생겨나게 되고, 이를 해결하기 위해 논의된 것이 지장물 조사를 거부해야 하는지에 관한 것이다.

즉, 보상 ‘대상’을 정하는 절차와 ‘가액’을 산정하는 절차 중에서, 그동안 가액 산정절차에 집중하던 것을 시기를 앞당겨 보상 대상을 정하는 부분에서 토지등소유자의 권익을 보호할 방법을 찾아보자는 것이 그 논의 배경이다.

2. 지장물 조사를 거부하여야 할 경우

가. 지장물 조사 거부 대상

무조건 지장물 조사를 거부하여야 하는 것은 아니다.
지장물 조사를 거부할 경우는 보상대상자가 정보를 주지 않으면 사업시행자가 지장물 조사를 하기가 어려운 다음의 경우가 대상이다.
① 지장물의 명칭을 알기 어려운 경우이다. 공장기계설비등, 화훼업이 대표적이다. ② 소유자를 알기 어려운 경우이다. 분묘, 수목, 가축, 비닐하우스 등 등기나 등록을 하지 않는 경우이다. ③ 수량파악이 어려운 경우이다. 대규모 수목이나, 양계장이나 새끼를 수태한 가축이나, 설치류의 경우이다. ④ 영업보상의 경우이다. 영업보상대상자가 협조를 하지 않는 한 영업이익, 이전비 및 감손상당액, 인건비등 고정적 비용을 알기 어렵다. 즉, 사업시행자자 혼자서는 조사가 불가하다. 가끔 통계나 세금자료로 보상 평가를 하는 감정평가사가 있으나, 이는 명백히 위법이라고 본다. 이렇게 평가를 하는 경우 감정평가사를 상대로 민형사상 조치를 취하여야 한다. ⑤ 지적불부합지의 경우이다. 지적불부합 토지는 수용재결 자체가 어렵다.

위 경우에 해당할 때나 지장물 조사 거부를 검토하여야 한다. 주의하여야 할 것은 집 내부는 지장물 조사 대상이 아니다. 또한 건축물에 대해 구조가 잘못되거나 약간 증축되어 면적 오차가 있는 정도이면, 인도를 거부하기는 어렵고, 돈 문제로 풀어야 하므로 지장물 조사를 거부해도 큰 효과는 없다.

또한 지장물 조사를 거부하면 그 이후 감정평가 거부, 각종 소제기 등 후속 조치를 여러 가지 취하여야 한다. 그래서 처음부터 전문변호사의 조언을 받고 거부 여부를 결정하여야 하는 것이다.

나. 세금 문제 검토
반드시 세금문제를 먼저 검토하여야 한다. 지장물 조사를 거부한다는 것은 협의보상에 응하지 않는다는 뜻이다. 협의보상에 응하는 것이 세금에 유리하다면 지장물 조사를 거부하여서는 안되는 것이다. 보상을 언제 받느냐에 따라 세금이 달라질 수가 있기 때문이다.

다. 협의양도인 택지 등
지장물 조사를 거부하고 협의보상에 응하지 않으면, 협의양도인 택지를 받지 못한다. 나아가 이주대책에서도 순위가 밀리는 경우가 있다. 생활대책 용지도 받지 못한다. 물론 이는 당해 공익사업에 협의양도인 택지와 이주대책, 생활대책이 수립되는 사업이어야 하고, 본인이 그 대상일 경우에 한한다.

라. 소결론
이하는 대책위원회가 구성된 경우와 개인인 경우로 나누어 설명하고자 한다.

결론부터 말하자면 대책위원회는 협상을 마치지 않으면 무조건 지장물 조사를 거부하여야 한다. 개인은 종합적으로 자신이 처한 여러 가지 사정을 따져보고 결정하여야 한다.

3. 대책위원회

어느 공익사업이 시행되면서 사업시행자가 당해 주민들(보상대상자)과 직접 마주치며 협조를 구하는 사안이 있다면 그것은 환경영향평가서 초안 설명회 또는 공청회와 지장물 조사와 이사일 것이다. 그런데 이사는 어차피 보상이 실시된 이후이므로 대부분 큰 마찰 없이 이사를 하는 실정이다. 그렇다면 실제로 환경영향평가에 대한 공청회와 지장물 조사를 제외하고는 나머지는 모두 서류작업인 것이다.

그러므로 실제 현장에서 지장물 조사가 끝나면 일부 사업시행자들은 주민들의 민원을 소홀히 하는 경향이 있다. 따라서 대책위원회는 지장물 조사가 가지고 있는 의미를 잘 새기고 대응을 하여야 할 것이다.

사업시행자는 지장물 조사를 마치면 보상대상자에게 아쉬울 것이 없다. 사업시행자는 비닐하우스·분묘 등의 주인이 누구인지, 공장 기계설비 조사, 영업이익 산정 자료 등 지장물 조사를 가장 두려워한다. 그런데 보상대상자는 보상을 잘 받겠다면서, 오히려 스스로 지장물 내역, 영업보상자료를 신고하거나 브로커에게 속아 돈까지 지불하고 자료를 만들어 제출하는 것이 현실이다. 어느 대책위원회는 지장물 조사에 협조를 하자고 하고 이것을 자랑한다. 참으로 안타까운 일이다. “死卽生”이 최선이다. 최근에도 ‘000 컨설팅’이라는 명함을 돌리며 영업보상 자료를 만들어 제출해야 보상을 잘 받을 수 있다면서 돈을 요구하는 경우가 있다고 한다. 이런 말을 들으면 잘 모르는 보상대상자들은 자신이 죽는 것도 모르고 돈까지 주면서 컨설팅을 의뢰한다.

사업시행자는 조사 후에 토지조서 및 물건조서를 작성하여야 한다(령 제7조제2항). 또한 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 사업인정 전에 협의에 의한 토지 등의 취득 또는 사용이 필요한 때에는 토지조서 및 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 다만, 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하거나 또는 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소를 알 수 없는 등의 사유로 인하여 서명 또는 날인을 할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하되, 사업시행자는 해당 토지조서 및 물건조서에 그 사유를 기재하여야 한다(법 제14조제1,2항).

그런데 상당수 사업시행자들이 위 서명·날인 절차를 소홀히 하는 경향이 있다. 실제로 토지소유자 및 관계인이 거부하지 않았는데도 거부를 하였다고 하는 사례도 발견된다. 토지소유자 및 관계인은 서명·날인이 되어 있지 않을 경우에 절차의 하자를 들어 후속절차 진행금지가처분 신청등 법적인 대응을 할 필요가 있다.

토지소유자 또는 관계인이 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 열람기간 이내에 이의를 제기하는 경우를 제외하고는 작성된 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 이의를 제기할 수 없다. 다만, 토지조서 및 물건조서의 내용이 진실에 반하는 것을 입증하는 때에는 그러하지 아니하다(법 제27조제2항).

그런데 사업시행자는 위 법조문중 전단 부분을 들면서 설명회시 이의를 제기하지 않으면 엄청난 불이익이 있는 것처럼 말한다. 그러나 위 법조문 후단처럼 비록 조서에 누락되어 있거나 잘못되어 있더라도 사진이나 비디오 촬영의 방법으로 나중에 진실에 반하는 것을 입증하면 그만인 것이다. 오히려 누락되면 보상이 되지 않을 것이고 그러면 그 물건의 소유권은 그대로 그 소유자가 가지고 있으므로 사업시행자가 사업을 시행하기 위해서는 결국 보상을 하여야 하는 것이고, 그렇게 되면 사업시행자만 괴로운 것이다.

결론적으로 대책위원회는 협상을 마치지 않으면 지장물 조사를 거부하는 것이 더 나은 보상을 받는 지름길이다.



나아가 신도시 등 대규모공익사업의 보상대상자들은 대책위를 구성하여, 총사업비관리지침 제18조제4항이 “사전표본기준가격조사에는 해당 표본지의 기준가격 조사액, 보상선례, 실거래가격 등이 포함되어야 하며, 각 중앙관서의 장은 한국부동산원으로부터 통보 받은 사전표본기준가격조사를 보상평가시 참고하도록 제66조제1항의 규정에 의한 감정평가업자에게 제공하여야 한다.”라고 규정하고 있으므로, 한국부동산원의 사전표본기준가격조사때부터 대응하여야 할 것이다. 그것이 가장 먼저 할 일이다.

4. 개인

최근 재개발사업이나 도로사업의 경우 등에서 대책위원회 차원이 아닌 보상대상자 개인이 무조건 지장물 조사를 거부하고, 사업시행자가 손실보상통지를 하면, 매우 당황하면서 대응책을 묻는 경우가 빈번하다. 그러면서 은근히 지장물 조사를 거부한 것에 대해 후회를 하는 경우도 있다. 마치 주식시장에서 최종적인 선택은 본인의 몫인데도 불구하고 타인을 원망하는 경우와 같다.

지장물 조사를 거부하면 사업시행자는 육안으로 보이는 한도에서 조서를 작성하고 보상을 진행한다. 그러면 이제 공은 보상대상자 손으로 넘어온다. 토지보상법 제27조제2항에 의하면, 토지소유자 또는 관계인이 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 열람기간 이내에 이의를 제기하는 경우를 제외하고는 작성된 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 이의를 제기할 수 없고, 다만, 토지조서 및 물건조서의 내용이 진실에 반하는 것을 입증하는 때에는 그러하지 아니하다고 한다. 즉, 이제 보상대상자가 입증을 할 차례이다. 그런데 미리 제대로 사진과 비디오를 찍어 놓았다면 입증은 전혀 어렵지 않다.

나아가 감정평가사가 협의보상평가나 수용재결평가를 하지 못하도록 모든 수단을 강구하여야 한다. 이것이 제일 중요하다.

사업시행자가 엉터리 지장물 조서를 가지고 수용재결을 신청하면, 보상대상자는 토지수용위원회에 지장물 조서가 잘못되었으므로, 재결신청을 반려하거나 기각하여 줄 것을 요구하여야 한다.

그런데도 불구하고 만일 그대로 수용재결이 나면 인도를 해 주지 말고 버티다가 사업시행자가 인도 소송을 제기하면 그때 전문변호사를 선임하여 보상을 받지 못하였으므로 인도를 할 수가 없다고 다투어야 한다.

이처럼 지장물 조사를 거부하면, 소송이 필수적인 사태가 되고, 그 과정에서 정신적으로 힘들어 진다. 나아가 협의양도인 택지, 생활대책용지 등을 받지 못한다. 이런 점을 감수할 자신이 있는 경우만 지장물 조사를 거부하여야 한다. 즉, 나는 지장물조사를 거부하여 손해를 보아도 좋다는 생각을 하는 분들만 거부를 하여야 하는 것이다. 막상 사업시행자가 보상을 통지하면 손해를 볼까봐 벌벌 떠는 분들은 조사에 응하여야 한다. 필자의 경우도 가장 싫은 질문이 지장물 조사를 거부하면 손해를 보지 않느냐는 것이다. 이렇게 손해 볼 것이 두렵다면 지장물 조사에 거부를 하지 말아야 한다.

나아가 지장물 조사를 거부하면 벌금 200만원 이하를 받을 수도 있다. 이런 것도 감수하여야 한다. 그러나 합법적으로 지장물 조사를 거부하면 당연히 벌금은 없다.

토지보상법 제11조(토지점유자의 인용의무) 토지점유자는 정당한 사유 없이 사업시행자가 제10조에 따라 통지하고 출입·측량 또는 조사하는 행위를 방해하지 못한다.[전문개정 2011.8.4]
제97조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 200만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제9조제2항 본문을 위반하여 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받지 아니하고 타인이 점유하는 토지에 출입하거나 출입하게 한 사업시행자
2. 제11조(제27조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)를 위반하여 사업시행자 또는 감정평가법인등의 행위를 방해한 토지점유자

5. 영업보상 자료조사

영업보상대상자라면 보다 더 특별한 준비를 하여야 할 것이다. 공장을 가지고 있는 분들은 특히 주의하여야 한다. 영업보상은 보상의 꽃이다. 영업보상은 사업시행자가 매우 힘들어 한다. 따라서 영업보상만큼은 철저한 대비가 필요하다.

영업보상컨설팅은 변호사가 아닌 한 위법이다. 더 나아가 이에 응하여 영업보상자료를 주면 그것으로 그 보상대상자는 끝이다. 망한 것이다. 즉 사업시행자와 협상할 무기를 스스로 버린 것이다.

가사, 자료준비를 한다고 하더라도, 자료준비는 반드시 회계사와 전문변호사, 직원이 하여야 한다. 자료준비 중 지장물 조사는 불필요하다. 그것은 사업시행자가 하는 것이다. 보상대상자들이 준비하여야 할 것은 영업이익, 인건비등 고정적 비용, 이전비 및 감손상당액, 부대비용에 관한 자료이다. 그래서 검증된 회계사가 필요한 것이다. 다만, 이러한 자료도 협상이 완료되지 않으면 절대로 사업시행자에게 제공해선 안된다. 만일 제공하면 그것으로 정당보상은 끝이다.

영업보상의 경우 영업권자가 출입문을 봉쇄하고 감정평가를 거부할 경우 건물현황도 및 영업권조사서에 의하여 보상평가를 할 수 있는지가 문제된다. 국토교통부는 위와 같은 경우 지장물 및 영업손실에 대한 평가는 평가대상물건에 대해서 실지조사를 거쳐 평가함이 타당하다고 한다(2005. 7. 21. 토지정책과-4448).

국토교통부는 2-7층의 공동주택 중 일부는 평가를 완료하였으나 나머지는 주택소유자의 실력행사로 현장평가를 하지 못할 특별한 사정이 있는 경우는 기 평가한 동일평형에 대한 감정평가자료와 건물현황도 등을 참고하여 평가할 수 있을 것이고, 이 경우에는 그 사유를 명기하여야 한다고 한다(2004. 9. 13. 토관-4183).

국토교통부는 평가대상 토지 및 물건에 대한 감정평가사의 출입 통제로 사실상 평가를 거부함으로써 감정평가가 불가능한 경우 수용재결금액의 결정은 법 제60조 및 시행령 제24조제4항에서 규정한 ‘심의방법 및 기준’에 관한 사항으로 토지수용위원회에서 운영규정 등으로 따로 정하여 결정한 사항이라고 한다(2009. 11. 11. 토지정책과-5265).

6. 사례 연구

가. 지장물 조사에서 누락되면 보상을 받지 못하는가?
단지 지장물 조사에 누락되었다고 하여 보상을 받지 못하는 것은 아니다. 사업인정 고시 전에 이미 존재한 사실을 입증하면 보상을 받을 수 있으므로, 현실에서는 사진을 찍거나 비디오를 촬영하여 놓으면 보상을 받는다.

나. 지장물 조사 누락 시 법률문제
보상 없이 소유권 변동 없고, 사업시행자가 무단철거 시 형사상 재물손괴죄가 성립하고, 민사상 손해배상 의무가 있으며, 손해배상 소송 시는 이전비가 아니라 취득비로 배상하여야 한다.

다. 사례
① 흥덕지구 김○○씨
전문가가 사진을 촬영하여 추후 소송에서 지장물로만 보상금이 1억 원이나 증액되었다.
② 김모씨
집안에 있는 정원수가 지장물 조사에서 누락되었고, 추후 소송 제기하여 이전비(5만원도 안됨)가 아닌 시가보상(300만원)을 받았다.
③ 은평뉴타운의 경우 사업시행자가 실제 조사를 하지 않고 공부상으로만 조사를 하여 지장물조사서를 작성한 후에 주민들에게 누락되면 손해가 있으니 열람을 하여 신고를 하라고 하자 손해 볼 것을 염려하여 이의신청을 하였다. 그 결과 지장물 조사가 저절로 이루어 진 결과를 초래하였다. 만일 지장물 조사에 누락되어 보상을 못 받은 후에 나중에 시일이 지나 이 지장물은 보상을 받지 못하였으니 내 것이라면서 사업시행자에게 항의를 하면 그 결과를 예측하여 보기 바란다. 보상을 받지 못하면 소유권 변동은 없는 것이다.
④ 공장영업자 A씨
공장의 기계장치등에 대해 지장물조사를 거부하고, 자료제출을 하지 않자, 사업시행자가 거액의 합의금을 제시하였다.
⑤ 주의요망 사례
지장물 조사 대행 용역을 발주하는 경우가 있으나, 이는 스스로 자살골을 넣는 것이다. 나아가 일부 비자격자가 지장물 조사를 제대로 받아야 한다면서 돈을 요구하는 사례가 발생하고 있다. 이는 변호사법 위반이고, 그럴 필요가 전혀 없다. 양주 옥정지구(1,000만원 요구사례)

더 상세한 내용은 “실무토지수용보상”,이나 “공익사업 토지수용보상금 아는 만큼 더 받는다.”책을 참고하기 바란다.

[법무법인강산]


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