지역주택조합 사실상 폐지??
(50% 사용권원 확보, 15% 소유권 확보)

1. 지역주택조합 제도 개선 내용

국토교통부는 지역주택조합이 가지고 있는 문제점을 개선하기 위해 여러 가지 제도개선을 하고 있다.

2017. 6. 3. 법·령 개정을 통해 ① 조합원의 조합 탈퇴 및 환급 관련 규정을 신설하였고(법 제11조제7항부터 제9항, 그러나 탈퇴 및 환급을 법에 직접 규정하지 않고 조합규약에 위임하여, 현재는 실효성이 별로 없다), ② 업무대행자가 주택조합의 업무를 대행할 수 있는 범위를 조합원 모집, 토지확보, 조합설립인가 신청 업무 등으로 구체화하고, 업무대행자의 귀책사유로 인한 조합 또는 조합원의 피해에 대하여 업무대행자에게 손해배상책임을 부여하며, 국토교통부장관은 표준업무대행계약서를 작성ㆍ보급할 수 있도록 하였고(법 제11조의2 신설), ③ 조합원 모집 신고 제도 및 공개모집제도를 신설하였고(법 제11조의3), ④ 시공보증서 제출을 의무화하여 시공자의 파산 등으로 인한 조합원 피해를 방지하고자 하였고(법 제14조의2), ④ 무자격 업무대행, 조합원 모집 미신고, 공개모집하지 않는 경우에 형사처벌 조항을 신설하였고(법 제101조제1호, 법 제102조제2호), ⑤ 총회 의결 시에 조합원 직접 출석 규정을 신설하였고(령 제20조제4항), ⑥ 최소 시공보증금액을 30% 이상이 되도록 하였고(령 제26조의2), ⑦ 법이 정한 분양대행업자에게만 분양을 대행을 할 수 있도록 하였고(법 제54조의2), ⑧ 표준규약을 개정하였는바, 주요 내용만 살펴보면, ㉠ 종신제에서 “임원의 임기는 3년으로 하되, 연임할 수 있다.”라고 개정하였고(규약 제17조), ㉡ 구 표준규약 제24조제7항은 “조합원의 4/5 이상에 의한 서면에 의한 합의(서면의결)가 있는 때에는 총회의 의결이 있는 것으로 본다.”라고 규정하고 있으나, 이를 삭제하였고, ㉢ 구 표준규약 제24조제6항은 “총회 소집결과 정족수에 미달되는 때에는 재소집하여야 하며, 재소집의 경우에도 정족수에 미달되는 때에는 다음의 사항에 대해 대의원회로 총회를 갈음할 수 있다”라고 규정하고 있었으나, 이를 삭제하였고, ㉣ 구 표준규약 제30조제3호는 이사회의 권한으로 “업무규정 등 조합내부 규정의 제정 및 개정”을 두었으나, 개정 규약은 이를 삭제하고, 규약 제23조제1항제12호에 “업무규정, 회계규정, 보수규정, 선거관리규정 등 조합내부 규정의 제정 및 개정”은 총회의 권한으로 하고 있다.

2019. 12. 10. 법 개정을 통해, ① 조합가입비를 예치기관에 예치하고, 30일 이내 조합 가입 철회 및 예치금 환급이 가능하도록 하였고(법 제11조의4신설), ② 연간 자금운용 계획 및 자금 집행실적을 제출하도록 하였고(법 제12조제3항), ③ 모집주체가 주택법을 위반한 경우 시정요구 등 필요한 조치를 할 수 있도록 하였고(법 제14조제4항), 벌칙 규정을 신설하였다.

2020. 1. 23. 법 개정을 통해, ① 15% 이상 소유권을 확보하여야 인가가 가능하도록 하고(법 제11조제2항), ② 업무대행자의 자본금 요건을 신설하였고(법 제11조의2제1항), ③ 발기인이나 임원은 자금 보관업무는 신탁업자에게만 대행하여야 하도록 하였고(법 제11조의2제3항), ④ 업무대행자에게 사업연도별로 분기별 해당 업무의 실적보고서 작성·제출하도록 하였고(법 제11조의2제4항), ⑤ 조합원 모집신고 시에 50% 이상 사용권원을 확보하도록 하였고(법 제11조의3제1항), ⑥ 발기인의 자격요건을 신설, 모집신고를 하는 날 조합가입을 의제하고(법 제11조의3제6항,제7항), ⑦ 조합가입계약서 내용을 법제화하고, 작성을 의무화하고(법 제11조의3제8항), ⑧ 모집주체에게 설명의무를 부과하고, 설명의무 이해 확인서를 작성하여 교부하고(법 제11조의4), ⑨ 조합원 모집광고 시 준수의무를 부과하고, 모집광고 시 금지행위를 신설하고(법 제11조의5), ⑩ 발기인 또는 임원은 조합원 모집현황, 사용권원 및 소유권 확보현황 등 실적보고서를 작성·공개하여야 하고(법 제12조제1항), ⑪ 발기인의 결격사유, 당연 퇴직 사유, 겸직금지 의무를 신설하고(법 제13조), ⑫ 주택조합의 해산 및 인가전 비법인사단의 사업 종결 요건을 신설하고(법 제14조의2), ⑬ 계약금등의 징수·보관·예치·집행 등 모든 거래 행위에 관하여 장부를 월별로 작성하여 그 증빙서류와 함께 해산인가를 받은 날까지 보관하도록 하였다(법 제14조의3제2항).

특히 2020. 1. 23. 법 개정으로 앞으로는 지역주택조합 사업이 쉽지 않도록 하였다. 그 중 압권은 조합원 모집신고 시 50% 사용권원 확보와, 조합설립인가 신청 시 15% 소유권 확보 조항이다. 모집신고는 발기인이 하여야 하는데 자금여력이 없는 발기인이 50% 이상 사용권원을 확보한다는 것과, 그 이후 인가 전 비법인사단이 15% 이상 소유권을 확보하여 조합설립인가를 받는다는 것은 매우 어려울 것을 예측한다.

2. 50% 이상 사용권원 확보의 문제점

지역주택조합 또는 직장주택조합의 설립인가를 받기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여야 한다(법 제11조의3제1항).

규칙 제7조의3 제1항에서 조합원 모집 신고를 하려는 자는 별지 제11호의2서식의 신고서에 “조합 발기인 명단 등 조합원 모집 주체에 관한 자료” 등을 첨부하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다고 규정하고, 위 신고서 서식의 신고인란을 보면 “대표자”를 기재하도록 하고 있고, “신고인 조합대표”가 서명날인을 하도록 되어 있고, 업무대행자를 선정한 경우 자격증명서류와 업무대행계약서를 첨부하도록 하고 있는 것으로 보아, 모집신고를 할 수 있는 자는 발기인 대표로 보인다.

그런데 지역주택조합의 발기인은 ① 세대주를 포함한 세대원 전원이 무주택자인 세대의 세대주일 것(그중 1명에 한정하여 85평방미터 이하 소유자), ② 조합원 모집 신고를 하는 날의 1년 전부터 해당 조합설립인가일까지 계속하여 법 제2조제11호가목의 구분에 따른 지역에 거주할 것의 요건을 갖추어야 한다.

즉, 전세대원이 무주택자나 그중 1세대만 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택을 소유하는 세대의 세대주이어야 하는데, 발기인이 자신의 돈으로 50% 이상의 사용권원을 확보한다는 것은 사실상 어렵다고 본다.

다만, “사용권원”은 등기를 요하지 아니하므로, 누구 명의로 사용권원을 확보할 지에 대해서는 큰 문제가 없고, 사용목적란에 “○○지역주택조합의 공동주택 건립 부지로 사용함에 동의한다.”는 취지의 기재만 있으면 되므로, 이때 발기인 개인 돈이든 업무대행자 돈이든, 누구 돈인지는 문제가 없다고 볼 여지는 있다. 그러나 사용권을 취득하려면 결국 매매계약을 하여야 할 것인데, ‘인가전 비법인사단’을 구성하여 ‘인가전 비법인사단’ 명의로 50% 이상 매매계약을 체결하는 것부터 쉽지 않다.

3. 15% 이상 소유권 확보 등기명의자

2020. 1. 23. 주택법이 개정되어, “지역주택조합설립인가를 받으려는 자”는 ① 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여야 하고, ② 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하여야 한다(법 제11조제2항).

“주택조합설립인가를 받으려는 자”는 ① 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여야 하고, ② 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하여야 한다(법 제11조제2항).

법은 “주택조합설립인가를 받으려는 자”라고만 표현하고 있다. 그렇다면 발기인이나(만일 발기인이 1인도 가능할 경우), 발기인들 단독·공유(발기인이 여러 명일 경우) 명의로 소유권 등기를 하면 된다는 생각이 제일 먼저 드나, 여기에는 문제가 있다.

주택조합설립인가를 받으려는 자가 취득한 토지를 향후 설립인가 된 주택조합이 취득하는 토지로 간주할 수 있는지 여부가 문제가 된다. 「부동산 실권리자 명의등기에 관한 법률」에서 예외적으로 허용하는 경우를 제외하고는 소유권을 명의신탁 할 수 있는 방법은 없다. 따라서 「부동산 실권리자 명의등기에 관한 법률」을 준수하는 경우 발기인 명의로 등기한 경우는 발기인의 고유재산으로 간주하여야 한다.

나아가 발기인 돈 또는 발기인이 업무대행자 등으로부터 빌린 돈으로 발기인 명의로 토지를 취득하였을 경우에 이 토지가 후일 지역주택조합의 아파트 건립부지로 반드시 사용된다는 보장이 없다. 즉, 중간에 발기인이 변심을 하였을 경우에는 이 토지는 발기인 명의 토지일 뿐이지 주택조합의 토지는 아니기 때문이다. 물론 법 제11조의3 제7항은 “주택조합의 발기인은 조합원 모집 신고를 하는 날 주택조합에 가입한 것으로 본다. 이 경우 주택조합의 발기인은 그 주택조합의 가입 신청자와 동일한 권리와 의무가 있다.”라고 규정하고 있기는 하나, 이 규정만으로 발기인이 변심을 하였을 경우에 발기인 명의 토지를 주택조합이 소유한 것으로 보기는 문제가 있다. 예를 들어 발기인이 고의로 자격상실에 해당하는 조치를 취할 경우에는 발기인 명의 토지는 그 순간 주택조합이 향후 취득하여야 할 토지로 변하는 것이다.

사견은 소유권 15% 확보 여부는 ‘○○○지역주택조합’, 즉 소위 ‘인가 전 비법인사단’을 구성하여 등록번호를 부여 받은 후 그 ‘비법인사단’ 명의로 취득한 경우에 인정하여야 한다고 본다. 따라서 발기인은 ‘인가전 비법인사단’ 명칭 등을 인가 후에도 그대로 사용하여야 한다는 점을 유의하여 ‘인가전 비법인사단’을 구성하여야 할 것이다.

한편 발기인 명의로 취득하고 ‘신탁회사’나 ‘인가전 비법인사단’에게 신탁한 경우에도 ‘인가전 비법인사단’이 소유권을 확보한 것으로 볼 수 없다는 법제처 유권해석[법제처 18-0378, 2018. 11. 2., 국토교통부]에 의하면, 신탁등기도 소유권을 확보한 것으로 볼 수 없으므로, ‘인가전 비법인사단’명의로 확보를 하여야 할 것이다.

지역주택조합의 문제점을 보완하기 위해 15% 이상 소유권을 확보하는 조문을 둔 취지는 이해하나, 사전 15% 소유권확보 조항으로 인하여 앞으로는 지역주택조합을 설립하기가 더 더욱 어려워졌다(조합이 인가되기도 전에 조합원들로부터 돈을 걷어 15% 소유권을 확보한다는 것은 쉽지 않을 것이고, 그렇다고 세금문제, 지역주택조합의 좌초가능성 등을 고려하면 업무대행사가 돈을 투입하여 ‘인가전 비법인사단’명의로 토지를 확보하기도 쉽지 않을 것이다.).

사견은 입법론으로 ‘인가 전 비법인사단’을 법제화하여 주택조합설립을 하도록 하여야 할 것이고, 설립된 주택조합은 ‘인가 전 비법인사단’의 권리와 의무를 포괄 승계한다는 법 규정을 두어 뒷받침 하는 게 법률관계를 명확히 하는 길이라고 본다.

4. 결론

법 제11조제1항에 따라 지역·직장주택조합의 설립인가를 받으려는 자는 신청서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 주택건설대지(리모델링주택조합의 경우에는 해당 주택의 소재지를 말한다. 이하 같다)를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다(령 제20조제1항). <개정 2019.10.22, 2020.7.24>
　 1) 창립총회 회의록
　 2) 조합장선출동의서
　 3) 조합원 전원이 자필로 연명(連名)한 조합규약
　 4) 조합원 명부
　 5) 사업계획서
　 6) 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류
　 7) 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류
　 8) 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류

즉, 지역주택조합의 설립인가를 신청할 때 창립총회 회의록, 조합장선출동의서, 조합원 전원이 자필로 연명(連名)한 조합규약, 조합원 명부 등을 첨부하여야 하므로, 이 상태는 결국 ‘인가 전 비법인사단’이다. 시행규칙 별지 제9호서식 주택조합설립인가신청서 양식을 봐도 대표자를 기재하고 조합원 현황을 기재하도록 하고 있는바, 이는 ‘비법인사단’을 구성한 것을 전제로 한 것으로 보아야 한다.

결국 주택조합을 설립하려면, 발기인이 모집신고를 하여 수리된 이후 ‘인가 전 비법인사단’을 구성하여 15% 이상 소유권을 확보한 후에 지역주택조합설립인가신청을 하여야 할 것이다.

그리고 2019년, 2020년 법 개정 내용을 지키려면 이제는 지역주택조합은 설 자리가 제한적이라고 보인다. 그동안의 법 사각지대에서 지역주택조합에 가입한 서민들의 눈물을 고려하면 타당한 법 개정이다.

[지역주택조합의 진실] 책 참고
[법무법인강산]



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