지역주택조합이 도시개발법에 의해 토지수용 가능 여부

1. 기초사실

최근 주택법에 의해 설립인가 받은 지역주택조합이 도시개발법에 의한 수용방식의 사업시행자로 지정된 사례가 있다. 이때 진행과정을 보면 시행대행사가 먼저 공공연하게 주택법에 의한 지역주택조합사업과 지역주택조합설립인가를 받은 후에 도시개발사업의 투트랙으로 진행하여 사업추진의 안전성을 확보하였다고 광고를 하고 있는 실정이다.

즉, 사실상 건설회사(또는 시행사)가 토지를 일부만 매입하고 아파트 분양사업을 수행하기 위해 형식상 지역주택조합을 결성하여 추진하는 경우이다. 실무적으로 무주택자들이 돈을 들여 먼저 사업부지의 3분의 2 이상을 매수한다는 것은 불가능하다고 본다.

물론 토지소유자가 ‘도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원(토지사용승낙서 및 토지매매계약서를 말한다.)을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자’이면 수용방식의 도시개발사업 제안이 가능하고(도시개발법 제11조제5항), 이어서 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자이면 수용방식의 사업시행자 지정이 가능한 것은 사실이다(도시개발법 제11조제1항제5호).

2. 국토교통부 유권해석

이에 대해 국토교통부의 유권해석은 다음과 같다. 결론은 승인권자에게 문의하라는 것이다.


답변일
2021-12-09 23:59:07
처리결과
(답변내용)
1. 안녕하십니까? 평소 국토교통행정에 관심을 가져 주시고 고견을 보내주신 점 감사드리며, 귀하께서 문의하신 사항에 대하여 아래와 같이 회신합니다.

(질의 내용)
주택법에 의한 지역주택조합이 도시개발법상 사업시행자로서 토지등을 수용할 수 있는지.

(회신 내용)
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 "토지보상법") 제4조는 "이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다고 하며, 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 및 산업단지 조성에 관한 사업(5호), 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(8호)"을 규정하고 있고, 같은 법 별표 제2호제28목은 "「도시개발법」에 따른 도시개발사업"을 같은 법 제20조에 따른 사업인정이 의제되는 사업으로 규정하고 있으며,

같은 법 제21조제2항은 "별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등(이하 "승인권자")은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등(이하 "사업인정의제승인")을 하려는 경우 제1항에 따라 제49조에 따른 중앙토지수용위원회와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다."고 규정하고 있습니다.

토지보상법 제21조제2항에 따른 중앙토지수용위원회와 협의를 거쳐 도시개발법에 따라 사업인정의제승인을 받은 사업시행자는 토지등을 수용할 수 있다고 보아야 할 것이나, 주택법 상 지역주택조합을 도시개발법 상 사업시행자로 지정 및 사업인정의제승인할 수 있는지 여부는 그 승인권자가 판단할 사항으로 봅니다.

2. 기타 궁금한 사항이 있는 경우 우리 부 토지정책과(담당 손갑재, 044-201-3409)로 문의하시면 친절히 설명해 드리도록 하겠습니다. 감사합니다. 끝.

3. 사견

주택법에 의해 설립인가를 받은 지역주택조합은 주택법 제22조에 의하여 취득하지 못한 토지에 대해 “매도청구”를 통해 실질적으로 강제취득을 하는 길이 있다.

사견은 중앙토지수용위원회의 공익성 검토기준을 보면 “공익 우월성”과 “수용 필요성”이 있는데, 주택법에 의하여 설립인가를 받은 지역주택조합은 매도청구권이 보장되므로, 수용 필요성이 없어 도시개발사업의 사업시행자로 지정하여 수용권을 부여하면 이는 위법이라고 본다.

최근 국토교통부는 민관합동 도시개발사업에 대해 수용권 행사 시에 공익성 검토를 강화하겠다는 보도자료를 낸 바도 있다(2021.11.4. 보도자료).

따라서 지역주택조합이 도시개발법에 의해 수용권을 행사하고자 하는 경우에는 초기단계에서부터 치열하게 다툴 필요가 있다. 법무법인강산은 최근 아산지역에서 시행되는 산업단지개발사업에서 시행자가 수용권을 행사하여 수용재결이 된 상황에서 수용재결을 취소소송을 제기하여 승소한 바도 있다.

[법무법인강산]
[환지수용보상 도시개발법 해설 2022년판] 참고




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