이주대책기준일 1년 소급에 대한 비판 및 제언

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라고만 함)시행령 제40조제2항단서는 “다만, 사업시행자가 「택지개발촉진법」 또는 「주택법」 등 관계 법령에 따라 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립ㆍ실시한 것으로 본다.”고 규정하고 있고, 동조제5항제2호는 “해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자”는 이주대책대상자에서 제외한다고 규정하고 있다.

즉, 이주대책의 기준일은 ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 날’이다. 즉, ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’은 이주대책대상자와 아닌 자를 정하는 기준이라고 할 것이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두3323 판결).

헌법재판소는 “… ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 날’에는 지구지정 고시일 뿐만 아니라 고시를 하기 위한 전제로서의 공람공고일도 포함될 수 있다고 보아야 한다.”라고 한다(2005. 05. 26. 결정 2004헌마62).

대법원은 ① ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에는 관계 법률에서 사업인정의 고시 외에 주민 등에 대한 공람공고를 예정하고 있는 경우에는 사업인정의 고시일뿐만 아니라 공람공고일도 포함될 수 있고(2009. 2. 26. 선고 2007두13340), ② ‘보상계획 공고일’을 기준으로 하기도 하고(2009. 6. 11. 선고 2009두3323), ➂ “도시개발사업에서 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에 해당하는 법정 이주대책기준일은 도시개발구역의 지정에 관한 공람공고일이다.”라고 판시하고 있다(2015. 7. 23. 선고 2012두22911, 2016. 5. 12. 선고 2014다72715). 도로사업에서 기준일은 실시계획공람공고일이라는 판례가 있다(서울고등법원 2013. 5. 16. 선고 2012나22619).

그런데 2021. 11. 23. 개정된 토지보상법시행령 제41조제3호에 의하면 “이주대책대상자가 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날의 1년 전부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 해당 건축물에 거주하지 않은 경우”에는 이주정착금을 지급하여야 한다(한편 거주만 1년 전으로 소급하고, 소유는 1년 전으로 소급하지 않는 것도 특징이다).

그리고 동시행령 부칙 제3조는 다음과 같이 규정하고 있다.

부칙 제3조(이주정착금 지급대상자에 관한 적용례) 제41조제3호 및 제4호의 개정규정은 다음 각 호의 구분에 따른 공익사업으로 인한 이주대책대상자부터 적용한다.
1. 법 제15조제1항에 따라 보상계획을 공고하거나 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지한 후 법 제22조제1항에 따라 사업인정의 고시를 하는 공익사업: 이 영 시행 이후 법 제15조제1항에 따라 보상계획을 공고하거나 통지하는 공익사업
2. 법 제20조에 따른 사업인정을 받은 후 법 제26조제1항에서 준용하는 법 제15조제1항에 따라 보상계획을 공고하거나 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 공익사업: 이 영 시행 이후 법 제20조에 따른 사업인정을 받는 공익사업

즉, 2021. 11. 23. 개정된 토지보상법시행령에 따르면, 시행일 이후에 보상계획이 공고되거나 사업인정이 되는 경우에는 “공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날의 1년 전부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 해당 건축물에 거주하지 않은 경우”에는 이주정착금을 지급하여야 하는 것이다.

문제는 미리 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등’이 있었던 경우 즉, 당해 사업의 주민 공람·공고가 이미 이루어진 경우에도, 그 날로부터 1년 전에 거주를 하지 않으면 이주정착금만 지급한다는 것이다.

이주대책은 이주정착지 제공이나 택지 또는 주택의 공급이 원칙이고, 이주정착금은 이주대책의 예외이다.

그런데, 이미 공람·공고가 되었는데도 그날을 기준으로 뒤에 일어나는 보상계획공고나 사업인정이 있다는 이유로 1년 전으로 소급하여 거주요건을 정하는 것은 첫째, 법이 위임한 범위를 벗어난 것이고, 둘째, 법률불소급의 원칙(헌법제13조제2항)에도 반하는 것이다.

대법원은 “법령의 소급적용, 특히 행정법규의 소급적용은 일반적으로는 법치주의의 원리에 반하고, 개인의 권리·자유에 부당한 침해를 가하며, 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서, 이를 인정하지 않는 것이 원칙이고(법률불소급의 원칙 또는 행정법규불소급의 원칙), 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용된다.”고 판시하고 있다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결).

따라서 부칙 제3조는 공람·공고일을 기준으로 그 이전에 공람·공고된 것은 종전 시행령의 적용을 받고, 그 이후 공람·공고된 것은 개정 시행령의 적용을 받는다고 개정할 것을 제언한다.

[실무토지수용보상] 책 참고
[토지보상금 아는 만큼 더 받는다] 책 참고

<한경닷컴 The Lifeist> 김은유 법무법인 강산 대표변호사

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