유명무실 배출권거래제, 철강산업 등 구제 방안 시급

[한경ESG] -철강산업의 탈탄소 로드맵 ③

산업계 종사자라면 유럽연합(EU)의 탄소국경조정제도(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)에 대해 한 번쯤 들어봤을 것이다.

EU는 2026년부터 일부 품목의 생산과정에서 배출된 탄소양에 무역 관세를 부과한다고 발표했다. 이 제도가 CBAM이며, 특히 탄소집약도가 높은 철강산업은 2000억 원에서 최대 1조 원에 달하는 비용을 EU에 지불해야 할 것으로 예측된다.

다른 권역에서도 점차 도입될 녹색 무역장벽과 저탄소 제품 수요 증가에 대응하기 위해 국내 철강사들은 친환경 및 고부가가치 품목 생산으로 탈바꿈해 ‘위기를 기회로’ 만들기를 도모하고 있다.

지난 6월 3일에 열린 ‘제25회 철의 날’ 행사에서 장인화 포스코 회장은 ‘친환경으로의 전환’을 철강업계의 해법으로 강조했다. 장 회장은 “확대되고 있는 세계 친환경 철강제 시장에서 압도적 경쟁력을 갖춰야 하고, 이것이 기후 위기 극복을 위한 탄소중립에 기여하는 것”이라고 강조했다.

탄소 관세를 면하기 위해서는 궁극적으로 제품 생산의 탄소배출량을 줄여야 한다. 하지만 현재 우리나라에서 2026년까지 탄소배출량을 획기적으로 저감하는 것은 거의 불가능하다. 저탄소 철강 기술과 이에 필요한 재생에너지 및 그린 수소에 대한 투자가 경쟁국에 비해 극히 더디기 때문이다.

탄소 관세를 줄이는 다른 방법은 수출 기업이 자국에서 운영 중인 배출권거래제(ETS)를 통해 이미 지불한 탄소비용을 CBAM 관세에서 상쇄받는 것이다. 그러나 우리나라 철강산업이 지불하고 있는 탄소비용은 0원으로, 이마저도 제도를 개선하지 않으면 상쇄받기 어렵다.

철강산업이 탄소비용을 국내에 지불하는 이유

우리나라 정부는 효과적으로 국가 온실가스 감축목표(Nationally Determined Contribution, NDC)를 달성하기 위해 2015년부터 배출권거래제를 시행하고 있다. 이는 시장 기능을 활용해 온실가스배출권을 거래함으로써 배출 감축과 저탄소 기술에 대한 투자를 유도하는 제도다.

정부는 온실가스배출 허용량을 설정하고 기업에 온실가스배출 허용량을 유상(경매로 배출권 구매) 또는 무상(무료 배출권)으로 할당한다. 기업이 배출 허용량을 초과하면 부족한 배출권을 시장에서 사고, 허용량보다 적게 배출하면 남은 배출권을 시장에 팔아 수익을 내는 구조다.

하지만 우리나라는 특히 산업 부문의 배출 허용량이 높고, 철강처럼 무역량이 많은 업종에 전량으로 무상 배출권을 부여하고 있어 철강산업은 오히려 감축 실적 없이 배출권거래제로 수익을 내는 상황이다.

배출권거래제를 도입한 2015년부터 2022년에 이르기까지 산업 부문의 배출량은 거의 감소하지 않았다. 게다가 산업 부문의 배출권 할당량은 제2차 계획 기간(2018~2020)과 제3차 계획 기간(2021~2025)에 약 4600만 톤 증가했는데, 배출권거래제 참여 업체 수의 변동 폭은 평균 451에서 456개 업체로 극히 적은 수에 머물러 있다.

EU도 지금까지 기업에 대한 환경규제가 비교적 완화돼 있다. 예컨대 공정을 옮기는 현상 같은 탄소누출 방지책으로 무상 할당 기준을 적용해 95% 이상 철강 업종에 배출권을 무상으로 할당해왔으나, 앞으로 이를 CBAM으로 대체해 EU와 역외 기업에 동일하게 탄소비용을 확대할 예정이다.

EU는 우선 2026년부터 2034년까지 단계적으로 CBAM 대상 품목의 무상 할당을 폐지할 계획이다. 무상 할당이 줄어들수록 EU 내에서 철강산업에 부과하는 탄소비용이 늘고, 이는 동일하게 대EU 수출국에 반영된다. 결국 EU에 탄소비용을 내는 것은 불가피하지만, 국내 배출권거래제에서 유상 할당 비중을 늘리면 탄소비용을 해외 정부 대신 국내 정부에 지불해 관세를 일부 면할 수 있다.

배출권거래제는 탄소 관세 대응 외에도 철강산업의 경쟁력 유지를 위해 중요한 역할을 한다. 철강산업의 탄소중립 실현을 위해서는 수소환원제철 같은 저탄소 기술의 경제성이 담보되어야 하고, 탄소비용을 부과하는 것이 효과적 방법 중 하나다. 탄소배출량이 높은 기존 석탄 기반 철강 기술에 탄소비용을 부과하면 저탄소 기술 운영 비용을 상대적으로 낮출 수 있다.

이는 기업이 탄소를 배출하는 것보다 저탄소 기술 개발에 투자하는 동기가 된다. 이를 위해서는 철강산업의 배출권 유상 할당을 확대하고 배출권 가격이 현재 수준에 비해 국제 수준으로 올라야 한다. 동시에 정부는 수소와 재생에너지 등 저탄소 연료의 공급단가를 낮춰야 한다.

배출권거래제를 통한 기후 대응 기금 활용 시급

포스코는 현재 탄소중립 전체에 드는 비용을 40조 원으로 추산한다. 이 밖에도 현대제철과 전기로 및 하공정 생산 기반의 중소기업 철강사도 철스크랩 공급망, 재생에너지 조달 확보 등에 정부의 재정 및 제도 지원을 요청하고 있는 상황이다. 하지만 저탄소 기술 개발 및 상용화, 설비 전환, 산업용 녹색에너지(재생에너지 및 그린 수소) 조달에 대해 정부는 소극적인 데다 철강사조차 저탄소 공정의 사업성이 더 뚜렷한 호주나 중동에 투자를 늘리는 실정이다.

탄소중립 기본법 제69조는 정부가 배출권을 유상으로 할당하는 경우 발생하는 수입을 활용해 기후 대응 기금을 운용하도록 규정하고 있다. 국내 배출권거래제에서 유상 할당을 늘리면 해외에 관세를 내는 대신 국내 기후 대응 재원을 확보할 수 있다. 하지만 낮은 배출권 가격과 거래물량, 유상 할당량으로 인해 배출권거래제 수입은 해가 갈수록 크게 줄어들고 있다.

국회 예산결산특별위원회에 따르면, 배출권 유상 할당 수입 계획액 대비 실적 비율은 2019년 113.5%에서 2023년 8월 기준 13.2%로 급락했다. 반면 EU는 배출권거래제의 효과적 운영으로 꾸준히 유상 할당 수입을 늘려왔으며, 2022년에는 우리나라 유상 할당 수입의 약 135배(약 43조 원)를 거둬들여 EU 회원국의 기후변화 및 에너지 목적에 사용하고 있다.

현 배출권거래제 개선 방안은

이처럼 우리나라의 배출권거래 시장은 본래 기능을 못하고 있다. 작년 국제 탄소가격이 톤당 최대 21만 원을 기록한 데 비해 국내에서는 톤당 8000원대를 웃돌아 배출권 수입 실적을 못 내는 것뿐 아니라 기업에 배출 저감 투자 회수에 대한 긍정적 신호를 주지 못하고 있다.

이에 대해 비영리 환경단체 기후솔루션은 배출권거래제 개정을 통해 산업의 탈탄소를 촉진할 수 있는 방안을 제시했다. 해당 연구에서는 NDC에 효과적으로 도달할 수 있는 세 가지 배출권거래제 개정 시나리오로 현 정책과 NDC 상향, 탄소중립 시나리오를 통해 유상 할당 수입과 경제적 파급효과를 전망한다.

시나리오별 배출권 평균가격은 2040년까지 약 8만1000원(현 정책 시나리오)에서 13만6000원(탄소중립 시나리오) 수준에 이르고, 이에 따라 2040년에는 연간 32조6000억 원(현 정책 시나리오)에서 66조5000억 원(탄소중립 시나리오)의 유상 할당 수익을 확보할 수 있다. 이는 탄소중립 시나리오의 경우 자본시장연구원이 제시하는 연간 약 57조 원에서 82조 원에 이르는 국내 기후 금융 수요를 충족하는 액수다.

또 탄소중립 시나리오를 따를 경우 2040년 철강 제품의 CBAM 인증서 비용을 약 74% 절감할 수 있을 것으로 전망된다. 탄소중립 시나리오는 2026년 유상 할당 비중 20%를 시작으로 매년 20%p 증가해 2030년 100%에 도달하며, 이는 유럽의회가 제시하는 CBAM 품목 유상 할당 확대안보다 2년 앞선 일정이다. NDC와 유상 할당 비중을 강화할수록 저탄소 철강 공정이 경제성을 얻을 수 있는 탄소가격에 빠르게 도달하고, 유상 할당 경매 수입을 확대해 CBAM 관세로 지불할 비용을 국내 재원으로 확보할 수 있다.

앞으로 1년이 NDC 목표 달성 여부와 향후 철강산업의 경쟁력을 좌우할 것이라는 전망도 제기된다. 배출권거래제 제4차 계획 기간(2026~2030)을 앞두고 환경부와 기획재정부는 2024년 12월까지 기본계획, 환경부는 2025년 6월까지 할당 계획을 수립해야 한다. 철강산업을 포함한 탄소중립 이행을 위한 재원 마련이 시급한 시점에서 제4차 배출권거래제 개편은 유상 할당 수익을 확대하는 방향이어야 한다.

그리고 철강 기업이 직면한 탄소 관세를 국내로 거둬들여 수소환원제철, 재생에너지, 그린 수소 인프라 구축 등 온실가스 감축 가속화 및 지역경제 전환 등에 효과적으로 활용해야 기후 위기 대응과 더불어 탄소중립 시대에 필요한 녹색 경쟁력을 확보할 수 있을 것이다.

김다슬 기후솔루션 철강팀 연구원

[탈탄소 로드맵] 유명무실 배출권거래제, 철강산업 등 구제 방안 시급