[막오른 지방시대] (6) 취약한 지방재정 .. 자립도 63%

지역개발과 주민복지향상에 필요한 "돈"을 어떻게 조달해야 하나. 선거승리의 기쁨이 채 가시기 전 민선 지방자치단체장이 맞닥뜨릴 난제중의하나다. 7월1일 취임이후 임기중 내내 씨름해야 할 과제이기도 하다. 선거때 내걸었던 공약을 이행하고 그동안 추진해온 사업을 성공적으로 마무리하기 위해 필수불가결한 것이 재원조달. 민의에 따라 당선됨으로써 그동안 중앙에 얽매였던 "인사권"에선 완전히 벗어났으나 또 하나의 "족쇄"인 돈줄은 쉽사리 "정복"할수 없다는데 고민이있다. 그동안 임명단체장은 적어도 돈문제로는 골치를 앓지 않았다. 인사권을 담보로 쥔 중앙정부가 부족하나마 돈문제는 "해결"해줬기 때문이다. 재정자립도가 낮아도 그건 "제도"가 잘못된 탓이지 스스로 풀어야할 숙제는아니었다. 그러나 이제는 상황이 1백80도 달라졌다. 경제적 홀로서기에 실패할 경우 어렵게 얻은 인사독립은 만사휴의가 되고 지자제는 절름발이가 될수밖에 없는 탓이다. 그러나 경제홀로서기가 쉬운 것은 아니다. 이는 지방정부의 낮은 재정자립도를 보면 금세 알수 있다. 올해 예산기준 지방재정자립도는 평균 63.5%에 불과하다. 그나마 서울(98.0%) 인천(92.8%) 대구(90.5%) 부산(84.8%) 대전(83.0%)등 일부 광역시를 제외하곤 80%를 밑돌고 있다. 전남(23.4%) 강원(34%) 충남(34%)등은 스스로는 어떤 일도 할수 없을 정도다. 군지역 평균자립도는 23.8%에 지나지 않는다. 전남과 전북의 군지역 자립도는 각각 13.6%와 14.9%에 머무르고 있다. 중앙정부에서 지원하는 교부세나 양여금및 보조금등 이전재원을 포함하더라도 크게 나아질게 없다. 평균 자립도는 82.6%로 올라가고 전북(67.3%)과 전남(69.0%)만을 제외하고는 모두 70%를 넘기는 해도 독립을 내세우기엔 역부족이다. 게다가 지방정부는 적지 않은 빚고 안고 있다. 서울은 현재 4조3천억원의 부채를 안고 있다. 시민 1인당 40만원 꼴이다. 전남도 도민 1인당 14만원씩 3천1백억원의 빚이 있다. 재정자립도가 낮아 가뜩이나 어려운 살림살이가 더욱 옥죄일 수밖에 없는 실정이다. 지자체의 낮은 재정자립도는 중앙의존적인 재원조달구조에 따른 것이다. 현재 지방정부의 재정수입은 지방세및 세외수입을 합한 자체재원과 교부금양여금 보조금등 이전재원으로 구성된다. 이중 지방정부 세입의 주종을 이루는 지방세수입은 국세위주의 세원구조로 인해 그다지 크지 않은 실정이다. 지난해의 경우 13조2천3백억원. 반면 국세징수액은 47조2천6백억원이었다. 지방세비율은 22%로 일본(35.6%)과 미국(43.8%)을 크게 밑돌았다. 세외수입도 수수료등 공공요금이 원가에도 못미치고 1천종의 공공서비스도 수수료를 받지 못해 미미한 실정이다. 중앙정부에서 내려오는 이전재원도 넉넉하지 않다. 이전재원은 현재 내국세의 13.27%인 교부금(올해 5조3천9백41억원)지난 91년부터 토지초과이득세의 50%, 주세의 80%, 전화세의 1백%,농특세의 12.7%가 지원되는 양여금(올해 1조8천7백억원) 일반회계에서 나오는 보조금(올해 3조8천5백억원)등이 있을 뿐이다. 그동안 지자제 시행을 앞두고 각계에서 자체세원발굴과 탄력세율적용 지방교부금 배분방식개선 국세와 지방세를 동시에 거둬 배분하는 공동세제도입등 지방재정확충방안이 제시됐다. 그러나 어느것 하나 "잡음"없이 시행할수 있는게 없다. 우선 세원개발은 중앙정부의 협조가 필수적이다. "대부분이 국세세원으로 잡혀있는 상황에서 지자체 독자적으로 세원을 개발하기는 불가능하다"(권강응 내무부지방세과장)는 것. 흔히 거론되는 관광세등도 부가가치세 부과대상이어서 재정경제원이 지방세원으로 이양해줘야 가능하다는 설명이다. 탄력세율적용도 이미 세법상으론 가능하게 돼있다. 예컨대 주민세와 지역개발세는 기본세율의 50%이내 도시계획세는 0.3%이내에서 각각 올릴수 있다. 그러나 그동안 임명직 단체장들이 "윗분"눈치를 보느랴고 시행하지 않은데불과하다. 앞으로도 조세저항을 우려해 실제로 시행되지 않을 가능성이 크다. 민선단체장이라고 하더라도 섯불리 다른 지역보다 높은 세금을 메기기 힘들 것이기 때문이다. 교부금배분방식개선도 간단치 않다. 현재 교부금은 지방교부세법 규정에 따라 인건비 도로비 지방의회비등 28개항목을 기준으로 내무부가 각 지자체별로 나눠주고 있다. 그러나 이같은 배분방식은 지자체간 부익부-빈익빈현상을 심화시키는 요인이 된다는 지적이 많다. "1인당 GRP(지역총생산)나 재정능력등이 고려되지 않아 자금수요가 많은 지역보다 상대적으로 부유한 지역에 대한 교부금이 많다"(이계식KDI재정.복지팀장)는 것. 이에대해 칼자루를 쥐고 있는 내무부는 "교부금제도는 현재 지자체의 재정능력확충과 재정불균형해소라는 취지에 맞게 운영되고 있어 크게 개선할필요가 없다"(서효원 내무부지방교부세과장)는 태도를 보이고 있다. 다만 징세강화와 지출억제에 노력하는 지자체에 대해 교부금배분을 늘리는인센티브제도를 확대하는 선에서 부분적 개선이 필요하다는 점은 인정하고 있다. 국세와 지방세를 한꺼번에 걷고 징세지역 인구수 재정력등에 딸 배분하는 공동세제를 도입해야 한다는 주장(박정수한국조세연구원연구위원)에 대해서도 배분문제등 기존세제를 더 복잡하게 할 소지가 있다는 반대의견도 제시되고 있는 실정이다. 지방재정자립도를 높이는게 아무리 힘들다고 해도 팔짱만 끼고 수수방관할수 없는게 민선단체장들의 고민이다. 재정상태가 불량할 경우 살림살이를 중앙정부가 임명한 관리인이 대행하는 "파산선고"를 받거나 자치권을 반납해야 하는 결과를 가져올수도 있기 때문이다. 국세와 지방세를 둘러싸고 난마처럼 얽혀 있는 관계부처간이견을 "조정메카니즘"을 통해 해결하고 경제적 홀로서기를 할수 있는가가 민선단체장 앞에 놓여진 과제인 셈이다. (한국경제신문 1995년 7월 7일자).