[논단] 새로운 조세정책의 모색 .. 윤건영 <연세대 교수>

지금 우리경제는 WTO(세계무역기구)출범으로 대표되는 새로운 국제경제질서에 맞추어 경쟁력을 높여야 하는 중요한 과제를 안고 있다. 국내외 많은 전문가들은 우리정부가 국제경쟁력향상의 걸림돌이 되고 있다는 분석을 내놓고 있다. 1960년대부터 정부 주도아래 우리경제가 성공적으로 발전해 왔다는 찬사에 익숙해진 사람들에게 이는 분명히 매우 놀라운 얘기이다. 그러나 우리의 조세제도를 자세히 살펴보면 정부가 지금보다도 훨씬 더 잘할 수 있다는 생각을 떨칠 수 없다. 현행 조세체계의 골격은 75년의 종합소득세제 도입과 77년의 부가가치세도입을 중심으로 하는 대폭적인 세제개편에 의해 형성된 것이다. 그후 연례적으로 세법개정이 이루어졌지만 70년대 중반에 형성된 세제의 기본 골격에는 뚜렷한 변화가 없었다. 한편 모든 세법개정이 세제의 개선을 의미하는 것은 아니지만 평균적으로 보면 지난 30여년간 우리의 조세는 많은 발전을 이룩해 왔다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 현행 조세제도는 미시적인 차원의 기술적 결함뿐만 아니라 여러가지 체계적인 결함을 지니고 있다. 무려 31개로 구성된 조세체계의 복잡성은 보통 납세자가 이해할 수 있는 수준을 넘고 있으며 여러가지 세목에 부가세형태로 부과되는 교육세와 농어촌특별세는 세제를 더욱 혼란스럽게 하고 있다. 7개나 되는 목적세는 하나같이 수익자부담원칙을 무시하고 있기 때문에 자원배분의 효율성을 추구하지 못하고 있다. 굳이 우리나라의 목적세가 지니는 의미를 찾아본다면 예산과정에서의 자원배분을 둘러싼 마찰과 갈등을 줄이고 공공성이 높은 사업을 위해 세금을 거둔다는 명분을 이용하여 조세저항을 줄이는 것이라 할 수 있을 것이다. 조세의 범위가 부적절하게 설정되어 조세체계가 불완전한 모습을 하고있는 것도 문제이다. 예를들면 부당이득세가 과연 조세체계에 포함되어야 하는가 하는 의문이 있다. 또한 개발부담금과 택지초과소유 부담금은 분명히 조세의 성격을 지니고 있음에도 불구하고 조세체계에 포함되지 않고 있다. 조세체계의 이러한 불완전성은 납세자들로 하여금 조세를 이해하기 어렵게 하고 재정운용의 효율성을 떨어뜨리게 된다. 조세정책의 운용에도 개선될 수 있는 여지가 넓다. 특정 정책목표를 달성하기 위하여 기본적인 경제원리를 무시하거나 심지어 조세체계나 개별세목의 내부적 일관성도 소홀히 하는 일이 적지 않다. 세수입 지상주의는 그 전형적인 예이다. 조세를 자원배분의 조정을 위한 유인제도로 사용할 경우에도 조세의 경제적 효과에 대한 이해부족, 시혜적 조세지원, 행정편의주의 등으로 인하여 합리성이 결여되는 경우가 많다. 우리의 조세정책은 재분배와 형평성을 강조하고 있는 것처럼 보인다. 실제로 개인소득 상속-증여 부동산의 보유 등에 누진과세하며 사치성 소비에 특별소비세를 부과하는 등 재분배를 중시하는 것으로 보이는 정책은 많다. 그러나 우리의 조세는 전반적으로 재분배에 뚜렷한 성과를 올리지는 못하고 있다. 경우에 따라 정부의 재분배정책은 위선적인 모습을 지니기도 한다. 중산층의 세부담을 줄인다는 명목으로 개인소득세를 인하하면서 간접세로 조세부담률을 계속 인상하는 정책이 좋은 예이다. 다른 예도 많다. 부동산 보유세를 인상하는 데는 인색하면서 양도소득세의 감면에는 너그럽고, 상위 1%의 고액재산가만 부담하는 상속세를 줄이면서 중산층의 세부담을 경감하기 위한 조치라고 강변한다. 전국에 24만여 필지밖에 없는 유휴지에만 토지초과이득세를 부과하면서 조세의 형평을 기한다고 주장하고, 실명제 정착과 금융소득종합과세에 소극적이며, 자산과세의 과표현실화에 늑장을 부리고, 사업자에 대한 세원관리는 소홀히 하면서 과세특례를 늘려주는 데는 열심이다. 새로운 조세정책의 기본 과제는 형평성 명료성 효율성 납세-징세의 경제성을 높이는 것으로 요약될 수 있을 것이다. 이를 위해서는 종합적인 관점에서 경제원리에 맞게 조세체계와 개별세목의 합리성을 높여야 한다. 특히 조세체계의 구조적 합리성을 높이기 위해서는 조세체계의 범위조정,국세와 지방세의 조정, 세목의 통폐합, 목적세의 정비, 세목별 역할분담 조정, 감면제도의 정비 등이 필요하다. 이외에도 조세제도는 새로운 국제규범에 맞도록 정비되어야 하며 환경보호와 같은 새로운 문제에 적극적으로 대응해 나가야 할 것이다. 조세제도가 불합리한 모습을 지니게 되는 주된 원인은 조세정책이 장기적이고 근본적인 처방보다는 임시방편적인 대증요법에 치우치고, 경제원리보다는 정치적인 역학관계에 좌우되는 일이 많다는 데 있다. 이러한 문제는 특히 정부가 핵심적인 정책관련 정보를 독점하거나 정책결정과정이 공개되지 않을 경우 더욱 심화되는 경향이 있다. 중요한 정책결정이 소수의 정책담당자에 의해 독점될 경우 정책에 대한 비판은 원천적으로 봉쇄되거나 무력화되기 쉽다. 또한 정책이 정책담당자의 검증되지 않은 개인적인 신념이나 행정편의에 따라 좌우되거나 공익보다는 특정집단의 이익을 중시해도 비판의 대상이 되지 않을 수도 있다. 조세정책의 질을 높이기 위해서는 정책담당자의 전문지식 뿐만아니라 정책형성과정의 질적 수준을 높이는 것도 중요한 과제라 할 것이다. (한국경제신문 1996년 11월 21일자).