[논단] 공공부문 생산성증대 방안 .. 최광 <한국조세연구원>

최광 탈냉전 정보화 지구화 시대의 도래 등 사회경제 여건의 변화에 따라 정부의 개념도 종래의 권력적 통치기구에서 행정서비스 제공이라는 산업적 성격으로 그 본질이 변화되고 있다. 민간부문이 일반적 재화와 서비스를, 공공부문이 행정서비스를 제공한다는 사실에서보면 공공부문과 민간부문은 산업적 성격에서 공통성을 갖고 있다. 공통성이 있는 것은 사실이나 공공부문과 민간부문을 단선적으로 비교하는 것은 문제가 많음에도 불구하고 최근의 논의에서 이 점이 제대로 인식되지 않고 있다. 민간부문과 단순한 평면적 비교결과로서 공공부문의 생산성을 향상시키기 위해 조직의 계층구조를 단순화하라, 관리자층과 일선업무 종사자간에 협력을강화하라, 결과 위주로 조직을 개편하라, 조직구성원들에 대해 교육 훈련을 강화하라, 고객을 위해 기술혁신을 하라, 민간기업의 관리기법을 도입하라 등의 제안이 이루어지고 있다. 물론 모두 옳고 적절한 제안이다. 그러나 공공부문에는 이런 제안들이 전부 도입되더라도 낮은 생산성을 유지할 수밖에 없는 특수한 구조적 요인이 내재되어 있다. 따라서 공공부문 생산성 향상에 관련하여서는 특수한 구조적 요인에 대해 제대로 인식하는 것이 필요한바 이와 관련해 우선 지적될수 있는 것은 다음 두가지이다. 첫째 의사결정 체제에 이르게 되면 민간부문이 관련 당사자간의 만장일치의의사결정과정을 거치는데 비하여 공공부문은 구성원 전원의 참여에 의한 다수결 표결 등 정치적 의견수렴과정을 거치기에 두 부문은 판이하게 다른 성격을 지닌다. 둘째 민간부문의 생산성은 효율성만이 기준이 되나 공공부문은 효율성과 형평성이 동시에 고려된 상태에서 그 업적이 평가될 수밖에 없다. 효율성과 형평성 두 기준이 동시에 작동하는 공공부문은 주로 효율성만이 강조되는 민간부문의 잣대만으로 평가하는 것은 그 자체가 문제이다. 정부실패는 정부의 정책결정자가 무지해서도, 나쁜 의도가 있어서도 아니며 잘 하려고 노력하더라도 "정부"라는 경제기구에 의한 정책결정과정의속성에서 자연스럽게 발생된다. 물론 현실에서는 때론 관료가 무지하고, 나쁜 의도를 갖고, 노력을 제대로 하지 않는 경우도 있다. 문제는 이러한 경우가 아니라도 공공부문은 생산성이 낮을 수밖에 없는 구조적 요인을 내재하고 있다는 점이다. 공공부문의 낮은 생산성, 또는 정부실패의 구체적 원인으로 수요자인 국민의 공공서비스에 대한 선호표출의 불완전성, 공공부문 산출물 측정의 기준부재, 불완전한 지식과 정보, 정책수단의 비효율성 또는 불완전성,각종 정치적 제약, 효율성 달성을 위한 인센티브의 부재, 관료조직에 대한 불완전한 통제, 정책담당자의 개인적 목표나 편견의 개입 등을 들수 있다. 공공부문 생산성향상을 위해서는 공공부문 그 자체가 개혁의 대상이 되어야 한다. 정부부문 생산성의 획기적 제고를 위해서는 무엇보다도 경쟁촉진제도 확립과 유인체계의 도입이 절실히 필요하다. 공공부문의 공공서비스 제공과 관련하여 관찰되는 한가지 매우 중요한 사실은 공공부문이 당해 공공서비스의 유일한 제공자나 공급자인 경우가 많다는 점이다. 이는 곧 경쟁이 부족함을 의미한다. 공공부문의 전 사업부서가 어떠한 제한도 없이 모든 사업분야에서 경쟁에 참여할수 있도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이를 위해서는 공공부문의 경쟁참여를 진작시킬수 있는 법령정비와 제도도입이 필요하다. 특히 생소한 경쟁에의 참여를 지원하기 위한 내부및 외부 자문회사 설립과 공기업 사업부서의 확장은 가능하며 필요한 조치들이다. 정부부문에 외부 전문인력의 충원을 대폭 확대하여 자연발생적인 경쟁이 발생하고 정부부문내 노동시장의 경직성이 극복되도록 유도하여야 한다. 이를 위해서는 공무원 신분보장과 권익보장 등에 관한 법률을 수정하여 정부부문 종사자의 신분적 배타성과 진입장벽을 없애고, 정책의 기획-수립-추진 등의 분야에서 정부부문 내외의 전문가들간에 경쟁이 이루어지도록 하고 그 결과에 따라 자연스러운 인력교체가 이루어지도록 하여 정부부문 인력수급의 탄력성을 획기적으로 제고하여야 한다. 정부부문에서의 조직간 인력간 경쟁이 정착될수 있도록 예산운용방식 보수체계 인사고과 등에서 각종 유인체계의 확립이 필요하다. 예산의 경우 조직의 성과에 따라 경상경비의 자율적인 운영과 예산비목간의탄력적인 전용범위를 확대해주는 유인이 제공되어야 하며, 보수와 인사과에 있어서도 연봉제를 도입, 성과급의 확대 등을 통하여 제도적인 유인장치가 강구되어야 한다. 지금까지 우리나라의 공공부문은 나름대로 국력신장에 크게 기여해왔다. 문제는 앞으로의 일이다. 지금까지의 사고와 제도로는 국경없는 무한경쟁의 시대에 적응하지 못하며 앞서가는 것은 더더욱 불가능하다. 경쟁촉진과 이를 뒷받침하는 유인체제의 확립을 근간으로 하는 공공부문 혁신방안 마련이 필요하다. (한국경제신문 1997년 7월 1일자).