[부동산포커스] 부동산금융 통한 공영개발

앵커> 정부의 8월 부동산 대책을 앞두고 ‘공영개발’에 대한 논란이 그 어느 때보다 뜨겁습니다. 그 동안 문제로 지적되어 온 공영개발의 초기자금 부담을 감소하는 방안으로 연기금을 비롯해 민자를 유치해 공영개발을 추진하는 새로운 대안이 나와 눈길을 끌었는데요. 오늘 부동산 포커스 시간에서는 공영개발에 대한 여러가지 방식에 대해 알아 보고 어떤 방향이 실효성이 큰 지 살펴보도록 하겠습니다. 도움말씀 위해 변창흠 세종대 행정학과 교수 자리했습니다. (인사) 앵커1> 정부가 판교를 비롯해 서울 뉴타운 등 신도시급 개발에 대해 앞으로 공영개발을 하겠다는 쪽으로 무게를 두고 있는 상황인데요. 우선 공영개발이란 어떤 개념인지 설명해주십시오. 변창흠1> 우선 공영개발과 공공개발의 개념에 대해 확인해 둘 필요가 있습니다. 택지의 개발과 공급방식은 정부의 역할정도에 따라 공공개발과 공영개발, 민관합동개발, 민간개발로 구분할 수 있습니다. 공공개발은 정부가 토지에 대한 모든 권한 즉, 개발권, 소유권, 처분권을 보유하고 토지를 개발하는 것으로 개발 이후 토지의 이용 및 처분까지도 정부가 직접 규제하는 방식입니다. 반면에 공영개발은 정부가 개발권을 장악하고 토지를 개발하지만 토지의 소유 및 처분은 분양절차를 거쳐 민간에게 이양하는 방식으로 토지의 이용 및 처분에 간접적으로만 개입하는 것입니다. 그러니 판교나 분당, 일산과 같이 공영택지개발사업으로 추진되는 사업은 지금도 공영개발방식을 따른다고 할 수 있습니다. 공공이 토지를 매입하고 개발하여 민간에게 택지를 분양하니까요. 그런 면에서 민간합동개발이나 민간개발과는 엄연히 다릅니다. 이번에 판교를 공영개발방식은 개발한다는 것은 엄밀히 보면 확대된 공영개발방식 혹은 공공개발방식을 적용한다고 하는 것이 정확한 표현입니다. 공공이 직접 택지를 개발할 뿐만 아니라 택지위에 주택까지 건설하여 공급하는 것까지 검토하고 있으니까요. 앵커2> 공영개발의 방식에 대해서도 여러 가지 안이 제시됐었는데요. 어떤 방식들이 제기되고 있고, 또 교수님께서 말씀하시는 연기금 투자형 공영개발이라는 방식은 무엇인지 말씀해주십시오. 변창흠2> 현재까지 판교의 공영개발방식으로 제시된 안은 크게 5가지로 구분할 수 있습니다. 우선, 토지정의시민연대가 주장하는 것으로 공공이 토지는 보유하되, 주택만 민간에게 분양하자는 주장입니다. 둘째는 공공주체가 토지와 주택을 건설하여 민간에게 분양하되, 공공이 환매권을 보유하는 방식입니다 셋째는 경실련이 주장하는 방안으로 공공이 토지와 주택을 직접 개발하고 보유하되, 주택수요자에게 장기 혹은 영구적으로 임대하는 방식입니다. 앞서 설명드린 공공개발 방식인 셈이죠. 넷째는 확대된 공영개발 방식으로 공공사업시행자가 토지개발과 주택건설업무를 직접 담당하되, 민간에게 주택을 분양하는 방식입니다. 이 경우 민간건설업체는 주택건설사업 시행자가 아니라 시공자로서만 참여하게 됩니다. 다섯째는 공공부문이 토지를 개발한 후 연기금이 투자한 임대주택회사(SPC)에 조성원가 수준으로 분양하고, 이 회사가 임대주택을 건설하여 10년 이상 임대운영 후 분양전환하는 방식입니다. 연기금 투자형 공영개발방식은 앞서 소개해 드린 바와 같이 재무적 투자자를 중심으로 특수목적회사(spc)를 설립하여 임대주택을 건설하고 10년 이상 임대 운영 후 분양전환하는 방식입니다. 재무적 투자자로는 국민연금관리공단, 교직원공제회, 군인공제회, 공무원 및 사립학교연금관리공단, 보험회사, 증권회사 등입니다. 앵커3> 그렇다면, 각 사업방식의 장단점과 비교해 연기금을 비롯해 민자를 유치해 공영개발을 할 경우 어떤 장점이 있으며, 또 문제점은 어떤 것들이 있을까요? 변창흠3> 연기금 등 민간자본을 유치하여 공영개발을 하는 경우 가장 큰 장점은 공공개발시 공공부문이 막대한 비용을 부담해야 하는 어려움을 해소할 수 있다는 점입니다. 경실련이 주장하는 장기임대 혹은 영구임대방식은 공공이 토지뿐만 아니라 주택건설까지 책임을 져야 하고 장기임대하는 경우 수조원의 사업비가 묶이게 됩니다. 이 역할을 담당하게 될 토지공사나 주택공사에게도 과도한 부담이 됩니다. 반면, 연기금을 활용하는 경우 적정 수익을 보장해주면서 시중의 풍부한 유동자금을 부동산시장으로 끌여들일 수 있는 것입니다. 또한 이 방식은 공공개발시 공공부문이 직접 토지와 주택을 관리함으로써 공공부문이 과다하게 확대되는 경향이 있습니다만, 연기금을 활용하는 경우에는 SPC가 자산관리회사에게 관리를 위탁함으로써 공공부문이 확대되는 문제점을 해소할 수 있습니다. 또한 이 방식은 공공임대 방식으로 중대형 평형 아파트를 공급함으로써 적정한 임대료 설정을 통해 부동산 시장의 안정을 기할 수가 있고, 부동산 보유로 인한 개발이익을 연기금이 향유할 수 있게 함으로써 국민대다수가 공유할 수 있게 하는 제도라 할 수 있습니다. 그런 면에서 시장친화적이면서 동시에 주거안정을 기할 수 있는 제도라 할 수 있습니다. 앵커4> 또, 공영개발시 환매조건부 분양을 언급하셨었는데요. 환매조건부 분양이란 어떤 제도이고, 이를 통해 어떤 효과를 거둘 수 있는지 말씀해주세요. 변창흠4> 환매조건부 분양제도는 공공개발의 일종입니다. 이 제도는 공공주체가 택지와 주택을 건설하여 민간에게 분양하는 데서는 공공개발과 동일합니다. 다만, 공공개발시 분양가격을 얼마로 설정할 것인가에 따라 개발이익을 공공이 가질 것인가, 최초 분양자가 가져갈 것인가가 결정됩니다. 이 방식에서는 공공이 주택을 조성원가 수준에서 분양을 하되, 수분양자는 이 주택의 소유로 인한 모든 권리를 향유하지만, 처분시에만 공공기관에 되팔게 하는 것이죠. 이 때 환매가격은 공공이 미리 정한 가격이나 최초 매입가에 정상이자율만 가산한 가격으로 설정하는 방식입니다. 싱가포르 주택청에서도 이 제도를 사용하고 있는데, 생애 2회만 주택을 분양받을 수 있으며 최초 분양주택을 5년 의무거주기간 이전에 매각하거나 두번째 분양받은 주택을 매각하는 경우에는 주택청이 정한 가격으로 주택청에 되팔도록 의무화하고 있습니다. 이 제도는 최초 분양자에게 저렴한 가격으로 분양함으로써 전세금액 수준으로 내집마련을 할 수 있는 반면, 과도한 주택의 자본이득이 최초분양자에게 귀속되는 것도 방지함으로써 주거안정권이 보장되고 주택을 담보로 하는 각종 금융상의 혜택도 받을 수 있습니다. 또한 이러한 제도의 도입을 통해 주택은 자본이득을 위한 투자수단이 아니라 안정된 주거서비를 제공하는 재화로 인식하는 계기가 될 수 있습니다. 앵커5> 무엇보다도 공영개발을 통해 토지는 국가가 소유하고, 집만을 분양할 경우얼마나 수요가 있을 지, 또, 모두 임대주택으로 분양할 경우 예산에 한계가 있지 않을 까 하는 우려도 있는데요. 공영개발이 성공하기 위해서 어떤 제도적 보완장치가 마련되어야 할까요? 변창흠5> 지금과 같은 방식으로 분양하는 경우 판교는 주택로또를 노리는 거대한 투기판이 될 것이 분명합니다. 100대 1을 뚫고 주택을 분양받은 사람들은 만족하겠지만 탈락한 나머지 99명은 불만을 가지게 되고 또다른 기회를 찾아 헤매게 됩니다. 따라서 새로운 주택분양제도의 도입이 불가피한 실정인데요. 그런 면에서 최근 논의가 진행되고 있는 확대된 공영개발 혹은 공공개발방식은 우리 주택정책의 일대 전환을 맞이하는 계기가 될 것같습니다. 다만, 다른 지역의 주택가격이 지속적으로 오르는 경우 임대주택 거주자는 항상 주거불안에 시달리게 될 것입니다. 따라서 임대주택에 대해 수요자가 안정적이기 위해서는 주택가격이 지속적으로 안정되어야 합니다. 이번 8월말에 제시될 주택정책이 더 이상 주택투기로는 과도한 자본이득을 취할 수 없다는 강력한 시그널을 제시하는 경우 중대형 임대아파트는 새로운 주거유형을 제시하지 않겠나 생각합니다. 다만, 공공개발 방식을 선택하여 공공이 장기 혹은 영구임대주택을 공급하기 위해서는 공공이 막대한 자금을 조달해야 합니다. 이점에서 연기금을 활용한 임대주택회사 제도는 임대주택 공급시 공공부문의 부담을 줄여주고 주택시장의 자본이득을 국민전체가 골고루 향유할 수 있는 좋은 제도라 생각합니다. 앵커6> 끝으로 이제 정부의 대책 발표가 초읽기에 들어간 것 같습니다. 오는 8월 대책은 크게 어떤 기조를 이뤄야한다고 생각하시는 지 말씀해주십시오. 변창흠6> 우리나라 부동산 정책은 엄청남 부동산 가격 폭등을 경험하고 난 투기를 억제하기 위한 제도가 마련되어 왔습니다. 토지공개념 제도가 도입된 1980년대 후반과 유사하다고 할 수 있습니다. 더 이상 주택이나 토지의 과다보유를 통해 자본이득을 독점하는 것을 방지하기 위해서는 과다한 주택수요를 관리하는 것이 필요합니다. 기본적으로는 1가구 1주택 정책의 기조를 유지하여 1가구 1주택에 대해서는 호화주택이나 투기적 거래를 제외하고는 양도소득세를 감면하되, 1가구 2주택 이상에 대해서는 양도소득의 대부분을 환수할 수 있는 제도마련이 필요하다고 생각합니다. 아울러 주택보유세의 경우에는 기본적으로 이 세제가 주택투기억제 수단이거나 개발이익 환수제도가 되지는 못하지만, 해외 선진국에 비해 과다하게 낮은 실효세율을 정상화하는 수준에서 보유세율이 결정될 필요가 있다고 생각합니다. 또한 주택거래정보의 투명화와 이를 기반으로 한 과세체제를 정립하기 위하여 등기부 등본에 실거래가를 기재하고 부동산 거래의 온라인 전자계약제도를 도입해야 합니다. 토지부문에서는 무엇보다도 토지개발과 보유과정에서 발생하는 자본이득을 환수할 수 있도록 개발부담금 제도를 재도입하고 양도소득세를 강화하여야 합니다. 아울러 최근 논란이 되고 있는 주택공급 확대방안에 대해서는 기본적으로 앞서 말씀드린 수요관리방안이 확정된 이후에 추진되는 것이 바람직합니다. 그 방안으로도 현재 문제가 되고 있는 강남이나 수도권 인접지역에서 재건축 규제를 완화하거나 신도시를 건설하기보다는 강북지역의 뉴타운 공영개발 확대, 수도권 기성시가지의 공영개발 확대 등을 활용하는 것이 바람직한 것으로 생각합니다. 끝으로 무엇보다도 주택정책의 사각지대에 있는 전세세입자나 단독주택에 대해서도 안정적인 주거서비스 제공 차원에서 적극적인 지원대책이 이번 8월 부동산 대책에서 반드시 포함되어야 한다고 생각합니다. 앵커> 네 오늘 부동산포커스 시간에서는 정부의 8월 부동산 대책을 앞두고 뜨거운 감자로 떠오르고 있는 ‘공영개발’에 대해 살펴보고, 특히 연기금을 비롯해 민자를 유치해 공영개발을 추진하는 방안에 대해 집중적으로 알아봤습니다. 변창흠 세종대 행정학과 교수와 함께했습니다. 이주은기자 jooeunwin@wowtv.co.kr