[이승훈 교수의 경제학 멘토링] 시장경쟁으로 사라지는 '교차보조'

KT가 공기업이던 시절 시내전화는 공공서비스였다. 공기업인 한전과 철도공사가 공급하는 전력과 철도운송은 지금도 공공서비스다. 공공서비스는 인간생활에 반드시 필요한 서비스이기 때문에 이것을 보편적 서비스(universal service)라고도 한다. 보편적 서비스는 저소득자도 소비할 수 있도록 그 요금을 정부가 낮게 결정한다. 과거에 시외전화와 국제전화의 요금은 비싼 가운데 보편적 서비스인 시내전화 요금은 원가보다도 더 낮게 책정되었다.

짧은 배전선만으로도 수많은 가구를 연결하는 도심지역의 가구당 전력공급비용은 긴 전선으로 겨우 몇몇 가구만 포괄하는 산간오지보다 더 저렴하다.

붐비는 경부선이나 호남선 열차에 비해 한산한 지방철도 객차는 승객1인당 운행비용이 훨씬 더 높다. 그러나 전력요금과 거리 당 철도운임은 보편적 서비스라는 이유로 전국적으로 낮고 균일하게 책정된다. 그 결과 오지 요금은 그 원가조차 회수하지 못하고 이에 따른 손실을 달리 보충해야 한다.

과거 시내전화 부문의 손실은 시외전화 부문의 수입으로 보전하였다. 지금은 산간오지 전력공급의 손실을 도심소비자가 납부하는 요금으로 보전하고 지방철도의 손실은 간선철도의 이익금으로 충당한다. 도심전력소비자가 산간오지 전력공급비용을 분담하며，간선철도 승객이 지방철도 운행을 도와주는 것이다. 이처럼 소비자들이 납부하는 요금으로 보편적 서비스 실현의 손실을 메우는 방식을 교차보조(cross subsidization)라고 한다.

교차보조는 결국 일부 소비자들로부터 돈을 거두어 다른 소비자들을 보조하는 조치인데 이때의 보조비용을 규제세금(regulation tax)이라고 부른다. 규제세금도 본질은 세금이지만 국회의결을 거치지 않고 규제기관의 요금책정 조치만으로 결정된다. 납세자(tax payers)들의 돈이 아니라 요금납부자(rate payers)들의 돈을 쓰는 일이기 때문이다.

지방철도 이용자와 산간오지 전력소비자들을 보조하자는 것이 사회의 의지라면 그 비용도 사회 전체가 부담해야 옳다. 그러나 교차보조는 간선철도 이용자와 도심소비자들에게 비용을 부담시킴으로써 그 비용조달 방식이 빈곤층의 보편적 서비스 소비를 도와주자는 원래의 정신과 어긋난다. 예컨대 간선열차를 자주 이용하고 전력을 많이 쓰는 생업의 서민은 지방철도로 산간오지 별장에 오가면서 전력을 소비하는 부자들의 휴가비용을 보조해야 한다.

이 모순을 해결하려면 보편적 서비스라도 그 요금은 원가를 회수하는 수준으로 정하고 이 요금을 감당하지 못하는 빈곤층에는 국비로 소득을 보조해주면 된다. 오지에 산다는 이유만으로 능력 있는 사람들이 원가 이하의 철도운임과 전기요금을 누릴 수는 없다. 교차보조는 그동안 널리 통용되었지만 공공부문에 시장경쟁이 도입되면서 점차 소멸해가고 있는 중이며，보편적 서비스 공급은 국가 복지예산을 통한 생계비 지원으로 대체되고 있다.