예산철마다 떠도는 쪽지들…지역민은 '달콤' 국민은 '씁쓸'
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지면A19
공공선택 시각으로 본 사회 쪽지예산과 포크배럴 정치
정치인, 지지·재선 유리하게 지역구 사업 책정에 혈안
매년 쪽지예산·포크배럴 정치 등장…예산 한정돼 나라 균형발전에 毒
美선 없어져야 할 대표적 '낡은 관행'
공개 후 타당성 검사하면 부작용 줄어
박재완 전 기획재정부 장관은 2011년 9월 서울외신기자클럽 초청간담회에서 여의도 정가의 ‘포크배럴 정치’를 향해 직격탄을 날렸다. 무상급식, 무상보육 등 당시 정치권에 분 ‘복지 포퓰리즘’의 확산을 경계한 목소리였다. 정치권은 일제히 들고 일어났다. “우리가 돼지란 말이냐” “가장 저질스러운 비유를 했다” “오만불손한 장관이다”라며 박 장관의 사퇴를 몰아붙였다. 박 장관은 오래 저항하지 못했다. 이듬해 여야 합의로 무상보육 대상이 만 5세에서 만 3, 4세로 확대됐다. 정치권의 무상복지 공세에 정부의 재정건전성 방어망이 서서히 허물어져 내린 것이다.
물론 의원들은 국민의 대표자로서 국민의 이익을 위해 일하는 게 마땅하다. 그러나 이들 정치인을 움직이는 동인(動因)은 사익(私益)이다. 자신에 대한 정치적 지지와 재선에 도움이 되는 일을 우선하기 마련이다. 표(票)가 있는 지역구 사업이 책정되게 하고, 관련 예산을 한 푼이라도 더 따내기 위해 혈안이 되는 까닭이다.자신이 제안한 법안이나 지역구 사업을 통과시키기 위해 평소에 ‘로그롤링’(logrolling·이권이 결부된 서로의 법안을 상호 협력해 통과시키는 행위)으로 의원끼리 상부상조하고, 예산철에 ‘쪽지예산(이어마크·earmark)’이 난무하는 것도 다 그런 이유다. 어차피 예산은 자기 것이 아닌 다른 사람들의 자원을 사용하는 것이다. 공익을 위해 힘을 썼다고 해서 누가 알아주지도 않는 세상이다. 지역구민들도 나라 전체의 공익이 아니라 자신들에게 이익이 되는 사업을 따온 의원을 유능하다고 평가해 표를 몰아준다. 의원들이 공익을 증진하도록 예산자원을 잘 관리할 유인이 없는 것이다. 의원들로서는 예산을 어떻게든 자기 지역구로 돌려 쓰기만 하면 된다. 그래서 쓸데없는 곳에 예산이 배정돼 낭비되는 사례가 수두룩하다. 이는 ‘큰정부’가 초래되는 원인이기도 하다.
미국이라고 다르지 않다. 알래스카의 ‘브리지 투 노웨어(Bridge to Nowhere)’, 즉 ‘갈 곳 없는 다리’는 포크배럴 정치의 전형적인 사례다. 설계상 샌프란시스코의 금문교보다 긴 이 브리지 투 노웨어는 인구 9000명이 안 되는 작은 마을로 공항이 있는 케치칸과 주민 50명의 그라비나섬을 잇는 사업이었다. 케치칸공항과 그라비나섬은 30분 간격으로 다니는 페리로 10분도 안 돼 건널 수 있다. 그런데 이 다리를 건설하려면 근 4억달러의 예산을 들여야 했다. 당시 알래스카 상·하원 의원이었던 돈 영, 테드 스티븐스는 연방정부의 수송·주택·신도시건설과 관련한 종합법안에 이 사업을 쪽지예산 방식으로 끼워넣었다. 결국 이 사업의 예산배정은 취소됐지만 2008년 대선에서 공화당 부통령 후보였던 세라 페일린의 거짓말 목록에 오르기도 했다. 페일린 후보는 브리지 투 노웨어 사업을 찬성했는데 유세 중 반대했다고 말해 구설수에 올랐다.
한국의 울진공항 건설사업도 이와 비슷한 경우다. 2001년 정부는 중국·일본 관광객을 유치한다는 명목으로 울진공항을 짓기로 했다. 당시 집권 여당인 새천년민주당은 경상도 표심을 끌어안으려는 정치적 계산으로 1300여억원의 예산을 투입해 활주로를 깔았다. 그러나 울진공항을 이용하는 승객은 하루 270명도 안 돼 활주로는 늘 텅 빈 채였다. 결국 울진공항은 2010년 민간조종사 양성훈련소로 용도가 변경됐다.영국의 데이비드 캐머런 수상도 ‘포크배럴 정치’를 한다는 호된 비난을 받은 적이 있다. 이스트본 부두지역 화재 복구비용으로 200만파운드(약 35억원)를 약속했다가 야당으로부터 ‘공적 자금을 정치적 목적으로 사용하려 한다’는 비난을 받았다. 이스트본 지역은 직전 선거에서 근소한 표 차이로 보수당이 의석을 잃은 곳이다. 캐머런 수상과 보수당은 다음 선거에서 이 지역 의석을 되찾기 위해 화재 사건을 기회로 대규모 공적자금(예산)을 쏟아부으려 한 것이다.
이처럼 포크배럴은 정가 의원들만이 아니 대통령이나 수상들에게도 적용된다. 의원들과 마찬가지로 대통령도 사익을 위해 국가예산을 가져다 쓰려는 동기가 충분하기 때문이다. 최근 미 브루킹스연구소의 존 후닥은 ‘대통령의 포크’라는 책을 통해 버락 오바마 대통령뿐만 아니라 역대 미국 대통령들도 포크배럴에 적극적이었음을 보여 줬다. 특히 후닥은 스윙주들(표 차이가 별로 안 나는 박빙주 또는 접전주)이 비스윙주들에 비해 훨씬 더 많은 연방정부 보조금을 받았을 뿐만 아니라, 그런 관행이 대통령 선거 직전에 더욱 활발히 일어났다는 점을 통계적으로 밝혀냈다.
미국에서 로그롤링-포크배럴-이어마크는 없어져야 할 ‘워싱턴의 낡은 관행’으로 지적되고 있다. 한국에서도 마찬가지로 정치의 비정상화와 적폐(積幣)의 원인으로 지목된다. 국회의원의 정상적인 임무는 정부가 편성한 예산을 검토·심사·승인(예산심의)하고 감사(결산)하는 것이다. 국회의원이 국민의 혈세인 나라 돈을 사익을 위해 쓰는 것은 부당하다. 국회의원이 공적 예산을 사적(私的)으로 사용할 권리는 어디에도 없다.어떻게 하면 포크배럴과 쪽지예산 관행을 없앨 수 있을까. 우선 의원들의 쪽지예산 요청서를 국회 홈페이지에 공개하고 공청회를 통해 관련 사업의 타당성을 검토하도록 하는 방법이 있다. 예산결산특별위원회는 쪽지예산 사업의 타당성 검사를 행정 기관에 위임하는 방법도 있다. 대통령이 쪽지예산을 통한 선심성 사업에 대해 부분적으로 거부권을 행사하는 방법도 있다. 대통령에 의한 ‘예산안 개별 항목 거부권’ 행사다. 미국은 1995년에 항목별 거부권을 입법화했으며, 1998년 클린턴 대통령이 이를 사용해 4억달러의 포크배럴 지출을 삭감한 적이 있다. 존 맥케인 상원 의원은 미국의 대표적인 쪽지예산 반대자로서 쪽지예산을 획득하는 관련 지자체가 사업의 일정 몫을 부담하는 방안을 제안했다. 최근 우리 국회에서도 쪽지예산 가운데 타당성이 있다고 판단되는 증액 요청을 가려내기 위해 쪽지예산 내용을 전부 공개해 예결특위 차원에서 백서를 제작하는 방안을 검토 중인 것으로 알려지고 있다.
■ 포크배럴 정치는
정당 간 ‘협상카드’로도 사용…사업성 낮아 예산낭비 지적도
이어마크에는 로그롤링이 필수적으로 개입되는 경향이 있다. 단일 이어마크에 대한 지출은 전체 예산에서 차지하는 비중이 작지만 의원들 간의 로그롤링을 통해 눈덩이처럼 불어나게 된다. 예를 들면, 예산심의 위원들이 어느 한 동료 위원의 지역구 사업으로 수십억원을 배분하면 그 위원은 비록 반대의사를 갖고 있더라도 수조원 규모의 전체 법안을 지지할 수밖에 없다. 그렇지 않으면 나중에 동료 의원들의 보복이 뒤따르기 때문이다.
이어마크는 지역구는 물론 이익집단을 위해 활용하기도 한다. 지역구를 위한 이어마크는 전체 의원들을 상대로 표결에 부쳐지지 않기 때문에 논란의 여지가 많다. 게다가 일부 실세 의원들의 이어마크만 채택되는 게 보통이다. 일부 의원들은 기부금을 낸 이익집단을 위한 예산 할당에 노력하는데 이는 범죄행위와 다름없다.포크배럴 지출과 이어마크는 민주적 선거제도 아래에서는 ‘필요악’이기도 하다. 한편으로 포크배럴 지출은 자신을 뽑아준 지역 유권자들에 대한 작은 보상일 수 있다. 그러나 이 과정에서 소수 지역구민의 이익 때문에 다수 국민의 후생이 줄어드는 부작용이 따른다. 포크배럴 지출은 의회에서 정당 간 연대를 통해 사회적으로 필요한 법안을 통과시키려는 ‘협상카드’로 사용되기도 한다. 이는 대립적이고 얼어붙은 의회의 수레바퀴에 기름을 칠하는 행위와 같다.
이성규 < 안동대 무역학과 교수 >