공기업 개혁 가로막는 '공공기관 설립 근거법'

공공기관 331곳 중 80% '법적 근거' 따라 세워져
사업범위·운영 등 법제화

통폐합·재편 추진하려면 국회서 법 개정 거쳐야 돼
산업환경 변화 대응 어려워

국내 공공기관 열 곳 중 여덟 곳은 별도의 설립법이나 법률 조항에 근거해 신설된 이른바 ‘법정 공공기관’인 것으로 조사됐다. 그러다 보니 정부가 통폐합이나 사업재편 등 구조조정을 추진하려 해도 국회 법 개정을 거쳐야 해 제약을 받을 가능성이 높은 것으로 분석됐다. 전문가들은 협회, 기념관, 문화원 등 공공성이 상대적으로 떨어지는 공공기관은 법적 설립 근거 설정을 최소화해 정부의 관리 능력과 구조조정에 대한 통제력을 높여야 한다고 지적했다.

공공기관 80%는 ‘법적 근거’ 가져

11일 시민단체인 바른사회시민회의가 공공기관으로 지정된 331곳(공기업·준정부기관·기타공공기관 포함)을 대상으로 법적 근거 설치 현황을 전수조사한 결과 265곳(80.0%)이 법정 공공기관이었다. 74곳은 한국가스공사처럼 별도의 법(한국가스공사법)에 따라 설립됐고 191곳은 한국지역난방공사처럼 관련법 조항(집단에너지사업법 제29조)에 따라 신설됐다.

공공기관 세부 유형별로는 △공기업은 전체 35곳 중 24곳(68.5%) △준정부기관은 전체 88곳 중 82곳(93.1%) △기타공공기관은 전체 208곳 중 159곳(76.4%)이 법정 기관이었다.

시기적으로는 김대중 정부를 기점으로 법정 공공기관이 급증한 것으로 파악됐다. 법정 공공기관은 김영삼 정부 때까진 80곳에 머물렀지만 김대중 정부 때 47곳, 노무현 정부 때 64곳이 신설되면서 191곳으로 급증했다. 이어 이명박 정부(44개)와 박근혜 정부(30개)에선 증가폭이 상대적으로 작아졌지만 증가세는 꾸준히 이어졌다.

법적 근거가 오히려 개혁 장애물

하지만 법정 공공기관이 지나치게 많아지면서 정부의 공공부문 개혁에 장애물이 되고 있다는 게 전문가들 평가다.

가령 별도 설립법에 근거한 공공기관은 사업 범위, 임원 선임, 이사회 운영, 재정 조달 등 모든 사항들이 법제화돼 있다. 이런 공공기관들은 정부가 공공기관운영위원회를 통해 사업 재조정이나 통폐합 등 구조조정을 추진하려 해도 쉽지 않다. 국회 법 개정 관문을 통과해야 하기 때문이다. 사업 재조정이나 통폐합의 필요성은 크지만 노조와 정치권 등의 반대로 구조조정이 지연되고 있는 대한석탄공사 등이 좋은 예다.

이수영 바른사회시민회의 경제팀장은 “설립 근거가 법으로 정해지다 보면 정부는 공공기관을 지정하는 데 그칠 뿐 이들에 대한 ‘구조조정 컨트롤타워 역할’을 하는 데 많은 제약을 받는다”며 “김대중 정부부터 추진된 공공개혁이 20년 넘게 별 성과를 내지 못한 것은 이런 배경과 무관치 않다”고 분석했다.

전문가들은 법정 기관을 최소화하고 공공기관 관리시스템을 유연하게 재구축해야 한다고 제안했다. 이 팀장은 “박물관, 지원관, 기념관, 협회, 문화원, 진흥원 등 공공성이 상대적으로 낮은 기타공공기관들은 법적 설립 근거를 최대한 줄이고 정부의 경영통제와 구조조정에 대한 지배력을 높여야 한다”고 지적했다.

이상열 기자 mustafa@hankyung.com