[다산 칼럼] 진정한 지방재정자립 실현하려면

재정자립도 50% 넘는 지자체, 8.7% 불과
지자체 스스로 '지방세목' 인상 노력 필요
공약 관련 재원 소요비용 공개 의무화해야

이인실 < 서강대 교수·경제학 >

모레가 지방선거다. 이번 지방선거에 투입되는 총비용은 1조700억원, 유권자 한 명당 직접적인 투표비용은 2만5000원(중앙선거관리위원회 추정)이다. 2018년도 전국 지방자치단체 예산이 310조1612억원에 달하고 이번에 선출되는 지방자치단체장 및 의원 4016명이 앞으로 4년간 지방재정을 책임진다고 가정하면 한 유권자가 이번 투표를 통해 향후 4년간 2891만원에 달하는 가치(value for money)행사를 결정짓는 셈이다.

재정학을 가르치는 필자에게 가장 불편한 주제는 지방재정이다. 불편한 이유는 성년식도 끝낸 지자체가 재정 차원에서는 나이에 걸맞은 발전을 못하고 있기 때문이다. 지방자치 시행 첫해인 1995년 재정자립도(전체 예산 중에서 자체 수입으로 충당하는 비율)가 63.5%였지만 2018년에는 53.4%로 10.1%포인트 하락했다. 2018년도 예산 기준으로 전체 243개 지자체 중 재정자립도가 50% 이상인 지자체는 21곳으로 8.7%에 불과하다. 심지어 지방세로 인건비조차 해결하지 못하는 지자체가 절반이 넘는다. 스스로 벌어들일 능력이 안 되니 국고보조금, 지방교부금 등 중앙정부에서 지원받거나 지방채 등을 통해 지방부채로 충당한다. 그러다 보니 복지 관련 국고보조금과 같은 중앙정부의 지원이 늘어나면서 재정자립도는 더욱 하락하는 악순환이 되풀이되고 있다.

현 정부는 ‘고르게 발전하는 지역’, ‘풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권’을 국가 목표 및 국정 전략으로 내세우며 ‘지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권’을 국정과제로 정하고, 임기 내에 현재 8 대 2인 국세 대 지방세 비중을 7 대 3으로, 궁극적으로는 6 대 4로 높이겠다고 한다. 가능할까? 목표 실현을 위해서는 중앙정부도 실현 가능한 공약을 내세워야 하기는 마찬가지인데 말이다.

지난 정부에서도 2013년 지방세법을 개정해 부가가치세의 11%를 지방소비세로 전환해 전체 세수입에서 지방세 수입 비중을 높이려고 노력했다. 문제는 전체 인구의 50%, 사업체의 47%가 수도권에 집중돼 있는 상황에서 이런 노력은 수도권 집중화만 가중시킨다는 점이다. 물론 이를 상쇄하는 지역상생발전기금이 있기는 하다. 2010년 종합부동산세 축소 개편에 따른 지방재정 보전 및 지방 자주재원 강화를 위해 수도권 광역자치단체의 지방소비세 35%를 2010년부터 2019년까지 10년간 출연해 모든 자치단체에 나누는 것이다. 하지만 이는 근본적 문제 해결이 아니다. 국세가 지방세로 이양되면 비중은 늘겠지만 지역 간 세수 양극화 문제는 여전히 남아 있다.

지방 스스로 세금을 올리는 방법도 있다. 취득세, 재산세, 자동차세, 지방소득세 등 많은 지방세목에 대해 탄력세율제도가 있어 지자체가 조례에 의해 적용세율을 표준세율보다 인상하면 된다. 하지만 이런 노력은 하지 않고 중앙정부만 바라보고 있는 것이 현실이다. 또한 원래 지자체의 세수입인데 국가가 대신 거둬서 다시 나눠주는 일종의 간접 과징 형태의 지방세인 지방교부세를 개혁하는 방법도 있다. 행정안전부에서는 지방재정 자립도에 지방교부세 등을 합쳐서 지방재정 상황(지방재정 자주도)을 판단하기도 한다.

어떤 방법을 취하든 방만한 지출을 막기 위해서는 세입 측면에서의 변화를 위한 구조적 개혁이 필요하다. 세입 구조 자체를 중앙에 의존할 수밖에 없도록 해놓고 지방재정 자립도를 운운하는 것은 연목구어(緣木求魚)나 다름없다. 적어도 지방교부세처럼 지방정부에 귀속돼 있는 재원을 나눠주는 방식부터라도 지자체를 대표하는 기구(예를 들어 시도지사협의회와 시군구청장협의회)가 각 지자체와의 협의를 통해 결정할 수 있도록 바꿔 나가야 한다.

풀뿌리 민주주의로서 지방선거가 중요하다는 사실은 귀에 못이 박히게 들었다. 중요한 것은 후보자들이 내건 지방공공재 제공의 재원이 나의 세금 주머니에서 나간다는 사실을 주민들이 쉽게 알 수 있게 하는 것이다. 후보자는 공약을 내걸 때 관련 재원 소요비용을 추정해 공개하도록 의무화하고 특히 지방세 납부 기록을 해당 지역 선관위 홈페이지는 물론이고 식별이 잘 되는 벽보에 적시해야 진정한 지방재정 자립 실현을 한 발 앞당길 수 있다.