[다산 칼럼] 책임총리제·책임장관제로 권력 분산을

국민은 갈려 더 분열되고
무조건적 지지도 이어져
청와대 집중 심해진 文정부

靑 비서실 축소와 함께
제왕적 대통령의 권한 나누는 게
한국 정치개혁의 요체

김인영 < 한림대 정치행정학과 교수 >

미국 대통령 선거가 민주당 조 바이든의 승리로 종결되고 있다. 한국과 미국은 세부적으로는 다르지만 대통령제라는 동일한 시스템을 공유하기 때문에 주는 교훈이 작지 않다.

최근의 한국 정치와 도널드 트럼프 이후 미국 정치는 정치 양극화가 심화됐다는 공통점이 있다. 정치 양극화가 심화된 이유를 경제 양극화에서 찾지만 더 큰 원인은 지도자의 특성에 있다. 트럼프 대통령에게는 ‘포퓰리스트’라는 수식어가 따라다닌다. 정치학자 카스 무데는 포퓰리즘을 “사회를 적대하는 두 진영 즉, 선한 민중과 악한 엘리트라는 두 진영으로 나누고, 정치란 민중의 일반의지 표현이어야 한다고 주장하는 이데올로기”로 정의한다. 트럼프는 자신을 지지한 유권자만을 위한 대통령임을 공공연히 드러냈다. 포퓰리즘적 편 가르기에 기초한 통치를 했다는 의미다. 이 때문에 승리가 분명해지자 바이든 지지자들은 백악관 앞에서 “You’re Fired!”(당신 해고야!)와 “Fascist Clown”(파시스트 광대)이라고 적힌 팻말을 들었다. 결국 미 대선은 정책이나 이슈 대결이 아니라 ‘친(親)트럼프’와 ‘반(反)트럼프’의 프레임 대결이었다. 트럼프에 대한 호감이냐 비호감이냐가 관건이었던 것이다.

우리 선거는 어떠했나. 박근혜 대통령에 대한 탄핵은 ‘불통 대통령’에 대한 비호감 때문이었다. 청와대 보좌관을 통한 통치에 집중했기에 장관들과의 소통은 없었다. 국민은 친박 지지자들의 무조건적 지지에 실망했고, 친박 세력에 기반한 제왕적 통치에 분노했다. 그래서 문재인 정부에서는 불통이 소통으로, 비호감이 호감으로, 지지그룹의 무조건적 지지가 아니라 합리적 지지로 바뀔 것을 기대했다.

그러나 소통은 기대에 못 미쳤고, 국민의 호감과 비호감은 극명하게 갈려 분열됐고, 무조건적 지지는 계속됐으며, 권력 집중과 ‘청와대 정부’ 현상은 더욱 깊어졌다. 모든 정책이 청와대 비서실의 승인하에 이뤄졌다. 예를 들어 ‘월성 원전 1호기 조기 폐쇄’를 둘러싼 논란의 핵심은 산업통상자원부 공무원의 행위가 ‘청와대 바라보기’ 때문에 일어난 사건이라는 점이다. 그리고 권력기관의 견제와 균형이 무의미해졌다. 국회의 대정부 질문에서 행정부에 대한 여당의 견제는 찾기 힘들었고, 사법부 판결은 정치적 편향성을 의심받았다. 감사원과 검찰의 수장은 독립기관의 합리와 공정을 지키기 위한 노력 때문에 공격을 받았다.

이제 임기 후반부로 들어선 문재인 정부의 정치개혁 아젠다로 대통령 취임사에서 밝힌 “대통령의 제왕적 권력을 최대한 나누겠다”는 약속을 실천할 것을 제안한다. 첫째로 2018년 대통령직속 국민헌법자문특별위원회가 개헌 자문안을 보고했을 때 건의한 ‘예산 법률주의 도입’, ‘정부 법률안 제출권 폐지’, ‘국회의 예산심사 자율성 확대’, ‘국회의 헌법기관 구성 추천권 확대’를 바로 실천하는 것이다. 이는 국회를 존중하고 제왕적 대통령을 제도적으로 제어하는 정치개혁에 해당하기 때문이다.

다음은 행정개혁이다. 2017년 4월 23일 대선 토론회에서 문재인 후보가 “청와대는 책임총리제, 책임장관제를 통해 대통령에게 집중된 권한을 분산할 필요가 있다고 생각한다”고 했던 그 제안을 실천하는 것이다. 제왕적 대통령의 권한을 축소하고 정책을 내각 주도로 바꾸는 중요한 전환점이 될 것이다. 이를 위해 청와대 비서실 규모 축소도 함께 이뤄져야 한다. 경제수석이 있는데 일자리수석이 또 있을 필요가 없으며, 사회수석과 시민사회수석은 통합이 가능하다. 국가안보실장 밑에 1차장과 2차장을 둔 것은 외교·국방·통일정책 모두를 청와대가 관장하겠다는 의지의 표현일 뿐이다. 비서실 업무를 축소해 행정부처가 ‘청와대의 심부름꾼’이 되는 것을 근원적으로 차단해야 한다는 의미다.

한국의 정치문화를 연구한 그레고리 헨더슨은 《소용돌이의 한국정치》에서 권력이 회오리치며 상승하고 중앙으로 집중되는 모습을 ‘소용돌이 정치현상’으로 설명했다. 조선시대 이후 현대까지 나타나고 있는 중앙과 청와대를 향한 이 권력의 소용돌이는 제왕적 대통령을 만드는 원인이다. 문재인 정부가 제왕적 대통령제와 청와대로의 권력 집중을 개혁한다면 역사에 남을 업적이 될 것이다. 책임총리제, 책임장관제부터 시작한다면 실현 가능하다.