韓, 정치 양극화 심각…'네 가지 민주주의'로 국민통합 이뤄야 [김상준의 민주주의를 보는 눈]
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한경 DEEP INSIGHT정치적 양극화는 한국에 국한된 문제가 아니다. 미국 민주주의도 양극화 문제로 골머리를 앓고 있다. 하지만 한국의 정치적 양극화에는 우리에게만 적용되는 특수성이 있으며, 그 정도가 다른 나라보다 심하고, 갈수록 증폭되고 있다. 한 통계에 의하면 한국의 갈등은 이스라엘, 미국과 같은 수준의 최고 등급으로 분류된다. 이스라엘은 종교, 미국은 인종 갈등이 최고 수준이다. 하지만 한국은 인종, 종교, 언어 등의 원초적 균열이 존재하지 않는 동질성이 매우 높은 사회다. 어떻게 동질사회에서 이질사회 수준의 갈등이 발생하게 되는 것일까?
(1) 대통령, 설득 통해 '타협 민주주의' 추구해야
(2) 양당제 고착화…연정 어려운 韓 정당정치
내각에 초당적 인사로 '합의 민주주의' 모색을
(3) 미국 전문가주의, 정책의 정치적 왜곡 막아
정권에 안 흔들리는 '역량강화 민주주의' 필요
(4) 시민사회 통합 조건은 '자기제한 민주주의'
대통령, 설득과 ‘타협의 민주주의’
첫째, 대통령 본인이다. 권력 분립의 대통령제는 대선, 총선, 지방선거 등 다양한 선거를 통해 여러 목소리가 반영된다. 대통령제에서는 이러한 여러 목소리를 ‘국민의 소리’ 차원에서 듣고 국익을 수호하기 위해 전방위적 ‘통합의 힘’을 가진 유일한 사람이 대통령이다. 그리고 통합의 힘이란 결국 ‘설득의 힘’에서 나온다. 대통령은 헌법상의 많은 공식적 권한을 부여받았지만, 협상하고 절충하고 타협하면서 협치를 이뤄내는 것이 성공적 대통령이 되기 위한 필수조건이다. 복잡한 현대 사회에서는 대통령을 최고 권력기관보다 ‘최고의 조정기관’으로 바라보는 견해가 증가하고 있다. 대통령이 앞장서 나가고 설득하고 영감을 주고 신뢰를 만들고 인재를 끌어들여야 하는 이유다.마지막으로 민주주의에는 여러 모습이 있지만 그 가운데서도 빛이 나는 것은 바로 정권의 민주적 이양이다. 우리는 투표를 통해 정권의 평화적 교체를 이룩했지만 정권 이양은 순조롭지 않았다. 이제는 정권의 ‘부드러운’ 이양이 요구된다. 정권의 부드러운 이양은 현직과 당선인 두 대통령이 힘을 합해 국민에게 던지는 통합의 메시지다. 이는 단순한 국정업무 인수인계 이상의 상징성을 갖는다. 역대 미국 대통령들은 정당을 불문하고 현직 대통령이 당선인에게 개인적 편지를 보냄으로써 협력의 관행을 제도화했다. 임기를 마치며 국익 차원에서 경험한 개인적 훈수가 녹아 있으며 협력을 위한 전향적 자세가 드러나는 부분이다.
정치, 협치와 ‘합의 민주주의’
둘째, 정치 영역이다. 다수결 민주주의는 다수가 지배하고 소수가 반대하는 구조다. 적어도 ‘국민에 의한(by the people)’ 민주주의 측면에서 완전하지 않은 것이다. 그러나 소수의 선호가 다수에 의해서 이성적으로 고려된다면 ‘국민을 위한(for the people)’ 민주주의는 작동한다고 하겠다. 바로 협치가 필요한 이유다. 대통령제는 협치가 제도적으로 어렵다. 대통령 선거로 단번에 정부를 구성하기 때문이다. 내각책임제에서는 연정을 통해 정부를 구성하면서 정당 차원의 협치, 즉 ‘합의 민주주의’를 이룩한다. 하지만 영국과 같이 내각책임제지만 연정이 드문 경우도 있다. 이는 양당체제 때문이다. 영국을 ‘웨스트민스터 민주주의’라고 따로 부르는 이유다. 대통령제에 양당제가 겹치게 되면 연정은 더더욱 어렵다. 미국이 이런 경우이며 우리도 기본적으로는 이에 해당한다.정당 차원의 합의민주주의가 쉽지 않은 영국, 미국, 한국 모두는 제도적으로 승자독식의 성격을 갖고 있다. 승자독식은 패자의 대표성이 전면 차단되는 비민주적 측면이 있으며, 이는 사실 정치적 갈등의 한 원인이 되고 있다. 이를 해결하는 방법 가운데 하나는 정부 구성 단계에서 초당적 인사로 협치를 모색하는 것이다.
미국은 2차 세계대전 이후 존 바이든 대통령까지 14명의 대통령이 116명에 이르는 다른 당의 인사를 장관 또는 행정부 요직에 임명했다. 버락 오바마 대통령은 조지 W 부시 대통령 내각에서 일하던 로버트 게이츠 국방장관을 유임시켰다. 오바마 대통령은 당시 아프가니스탄 문제 해결을 위한 적임자가 필요했고, 게이츠 또한 아프가니스탄에서 자신의 일이 남았다고 생각했다. 게이츠는 미국 역사상 처음으로 국방장관으로서 정당이 다른 두 대통령과 일하게 됐다. 오바마의 제안은 당시 안보 상황을 고려한 결정이었지만 이는 화해와 통합을 위한 새 대통령의 선의로도 받아들여졌다. 이러한 협치는 미국 정당체제가 가지는 여유로움에 기인한다. 미 의회에서 법안 의결 시 자기 당 법안에 대한 소속 의원의 지지는 대략 70% 정도에 그친다. 의원들이 우선순위는 각자 다르겠지만 의정 활동에서 지역구 이익, 정당 이익, 국익 등을 동시에 고려하기 때문이다.한국은 미국에 비해 ‘닫힌’ 정당체제를 갖고 있다. 중앙당의 공천, 항시적 당 조직, 집권적 당 지도부, 결속력이 강한 당원 등을 중심으로 정당이 운영된다. 이 같은 운영 방식은 경직화된 정당 관계를 초래한다. 우리는 제도와 조직이라는 단어를 구분해서 사용한다. 우리 사회를 장기적으로 지탱할 수 있는 기본가치가 반영된 것을 제도라 하고, 그렇지 않고 수단적 속성을 가진 것을 조직이라고 한다. 정권 획득의 수단이라는 성격이 지나치게 강조된 한국 정당은 제도보다 조직의 성향이 강하고, 결국 정치 양극화를 증폭시킨다.
다행히 우리에게 한 가지 희망이 남아 있다. 우리 사회는 인종, 언어, 종교에 대한 원초적 균열이 두드러지지 않은 동질사회라는 것이다. 우리는 K문화의 성공에 다 함께 열광한다. 문화적 동질성 때문이다. 많은 민주주의 국가는 원초적, 사회적 균열을 극복하기 위해 고도의 정치적 노력을 하지만 늘 만족스럽지 않다. 사실 우리는 마음만 잘 먹으면 협력이 가능한 상황인 것이다. 정당은 서로 다른 곳을 바라보고 정치를 할 수밖에 없다. 하지만 중요한 순간에는 같은 곳을 바라보는 초당적 협력이 필요하다.
국가, 전문가주의와 ‘역량강화 민주주의’
셋째, 국가 영역이다. 국가 정책은 갈등을 조장하거나 통합할 수 있는 양날의 칼이다. 적지 않은 국민이 정책 결정이 정파나 이념에 의해 왜곡된다고 생각하고 있으며, 많은 갈등은 정책을 둘러싸고 벌어진다. 해결은 간단하지 않다. 여론의 눈치를 살피는 것은 위험하다. 포퓰리즘이 대표적인 예다.19세기까지 영국, 미국, 프랑스에서는 선거 후에 정치적 배려로 정부 일자리를 챙겨주는 소위 ‘정치적 후견제’가 뿌리 깊게 자리했다. 관행은 자성적 개혁으로 근절됐다. 후견 관행을 국가 후진성의 근본요인으로 간파하고, 국가 관료는 시험을 통해 일정한 자격을 갖춰야 한다는 것에서부터 개혁을 시작했다.
한국 관료는 일본 관료와 비슷하게 고시를 통해 관료를 선발하면서 업무수행 행태는 전문적 역량보다 관리적 역량이 중심이 됐다. 그 결과 행정 수반에 대한 복속도가 매우 높은 가운데, 정책의 정치적 판단에 대해 조정, 수정, 대안 제시를 하는 전문성, 즉 정책의 완결성을 높이는 내부 기제는 충분히 발달하지 못했다. 정부가 바뀔 때마다 정책이 필요 이상으로 크게 요동치는 이유다.
사회, 공동선과 ‘자기제한 민주주의’
넷째, 사회 영역이다. 국민 통합은 오래된 숙제다. 독일은 19세기 게르만 민족주의로 통일 분위기를 조성했다. 건국부터 이민자들에 의해 시작돼 민족이라는 말조차 꺼낼 수 없었던 미국은 애국이라는 단어로 통합을 기도했다. 하지만 민족주의나 애국주의 같은 외피적 처방은 내부 정치 경합이 유발한 분열을 극복하기에는 부적합하다.현재 필요한 것은 어떻게 정치적으로 다른 견해를 가진 사람들이 조정을 통해 통합을 이룩하는가다. 우선 ‘공동선’에 대해 관심을 가져야 한다. ‘숙의민주주의’의 핵심이다. 하지만 토론마저 시작하기 힘든 상황, 또는 토론을 하면 할수록 양극화가 심해지는 상황에서는 통합 자체가 중요한 공동선이 됐음을 암묵적으로 인식해야 한다.
19세기 노예제에 대한 언급을 터부시하는 ‘언급 자제’ 규칙이 미 의회에 등장했다가 표현의 자유 침해 이유로 사라졌다. 하지만 홈스라는 정치학자는 대립이 첨예한 현대 다원적 민주주의에서 언급 자제는 민주주의가 효과적으로 작동하는 데 기여한다고 주장한다. 무리한 주장, 상대방을 자극하는 언동은 삼가면서 타협이 쉬운 분야에서 합의를 모색하는 것이 민주주의를 살려내는 길이라는 것이다.
다른 한편, 시민사회에서의 화해와 통합은 정치화로부터의 독립을 의미한다. 정치가 다수와 소수, 또는 적과 동지로 분열하는 기제로 작동한 것이다. 정치의 속성에는 원래 경합이 포함돼 있다. 하지만 경합은 정치 영역에 가둬져야 하고, 그때 시민사회는 보다 자유롭고 건강하게 발전할 수 있다. 소모적 갈등을 피하기 위해서는 일상의 소통에 있어서도 자제의 요소가 필요하고, 정치 영역이 시민사회를 ‘식민화’하지 못하게 제한적이어야 한다. 통합을 위해서 ‘자기제한 민주주의’가 필요한 것이다.
우리는 정치를 너무 무엇을 얻기 위한 수단으로 바라보고 있는지 모른다. 그래서 정치가 지나치게 격화된지도 모른다. 정치학자 엘스터는 예술, 과학, 운동, 체스와 같이 정치도 참여하는 그 자체가 목적일 수가 있다고 했다. 오늘은 졌지만 내일은 이길 수 있으며, 오늘은 이겼지만 내일은 질 수도 있는 것이다. 중요한 것은 그러면서 정치는 민주주의가 살아있음을 증명해내고 있는 것이다.
■ 김상준은