[시론] '선택과 집중'이 지역 살린다

예산 '나눠주기식'으론 안돼
소수 거점도시 집중 투자를

윤참나 서울대 경제학과 교수

우리나라의 수도권 집중 현상이 심하다는 것은 다들 알고 있지만, 통계로 보면 더 심각하게 다가온다. 2019년 말 한국의 수도권 인구는 전체 인구의 절반을 넘어섰다. 수도권 쏠림이 비교적 심하다고 알려진 프랑스의 18%와 일본의 34%를 크게 웃돈다. 인구뿐 아니라 경제 집중도도 심각하다. 신용카드 사용액의 약 75%가 수도권에 몰려 있고 1000대 기업 본사 중 754개가 수도권에 있다. 이런 불균등 발전은 지역 간 형평성 문제뿐 아니라 국토 등 자원의 비효율성도 초래한다. 인구가 밀집한 수도권에서는 높은 주거비와 교통체증으로 몸살을 앓고 있는 데 비해 지방대학은 학생 정원을 채우지 못하는 곳이 수두룩하다.

그간 정부는 혁신도시 조성 등을 통해 지속적으로 지방 균형발전 정책을 펼쳐왔지만 한계를 보였다. 예를 들어 2005년 시작해 2019년 1차 마무리한 수도권 공공기관 지방 이전은 총 153개 공공기관, 5만2000명의 공공부문 근로자가 세종시 및 전국 10개 혁신도시로 이동한 대형 사업이었다. 한국개발연구원(KDI) 보고서에 따르면 수도권 공공기관 지방 이전은 혁신도시의 인구 및 민간 고용이 늘어나는 효과가 일정 부분 있었다. 그러나 가족 동반 이주율이 낮고 지식기반 산업의 고용이 유의미하게 증가하지 않았다는 점에서 그 효과가 장기적으로 지속되기 힘든 한계점을 보였다.

이 정책이 장기적 효과를 내기 힘든 이유는 형평성을 고려해 수도권과 대전을 제외한 10개 시·도 지역에 각각 하나의 혁신도시를 건설했는데 대부분 혁신도시가 주변 대도시와 떨어져 시너지를 발휘하지 못했기 때문이란 지적이다.

지방의 광역시 단위 거점도시에서 지속적으로 인구가 수도권으로 유출되는 것도 문제점으로 꼽힌다. 대한민국 제2의 도시인 부산에서도 4년 사이 인구가 10만 명 이상 감소했다. 수도권에 비해 지방 거점도시들은 양질의 일자리, 교육 인프라 등이 태부족이다. 이는 대기업만의 현상이 아니다. 10억원 이상 투자받은 스타트업의 90%가 수도권에 있어 ‘취업 남방한계선’이라는 말이 생겼을 정도다. 과거에는 서울의 명문대와 경쟁하던 지방 거점 국립대의 위상도 크게 하락했다. 지방의 의료시설과 문화시설도 부족해 지역 노인과 청년들은 각각 대형병원 방문과 공연 관람 등을 위해 고속철도를 타고 수도권에 가야 하는 등 불편을 겪고 있다.

이처럼 혁신도시와 광역시 모두 동력을 잃어가는 상황에서 향후 지역 균형발전을 위해선 ‘지역의 허브 역할을 하는 거점도시의 역량을 강화하는 방향’으로 정책의 초점을 맞춰야 한다. 지역경제에는 긍정적인 전망을 바탕으로 산업과 인구가 모여드는 ‘좋은 균형’과 부정적 기대를 바탕으로 산업과 인구가 빠져나가는 ‘나쁜 균형’이 공존할 수 있다. 개발경제학에서는 이렇게 복수의 균형이 존재할 경우 거대한 투자(big push)를 통해 나쁜 균형에서 탈출할 필요가 있다고 본다.

그러므로 주어진 지역 균형개발 예산을 여러 지역에 분산 투자하기보다 소수의 거점도시에 집중 투자할 필요가 있다. 다수의 지방정부가 정부 지원을 따내기 위해 경쟁하고 마치 ‘나눠주기식’으로 예산을 분산하는 현 체제로는 거점 개발이 힘들다. 예를 들어 최근 일부 지역에서 시도하는 것처럼 ‘메가시티’라는 특별 광역 연합체를 구성해 여러 지자체가 합의를 거쳐 역내 한 지역에 투자를 집중하는 건 어떨까. 그 이익을 나중에 공유하는 등 상생의 전략이 필요하다.