[커버스토리] '재정준칙' 왜 필요한가요…나랏빚 폭탄 막는 안전장치죠
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세계 104개 국가가 나랏빚을 관리하려고 ‘재정준칙(fiscal rules)’을 운영하고 있습니다. 우리나라도 2020년 10월 재정준칙을 법으로 만들기로 했지만 2년 넘게 국회 문턱을 넘지 못하고 있습니다. 나라 살림(재정)을 책임지는 정부 부처인 기획재정부는 하루빨리 재정준칙을 도입해야 한다고 주장합니다. 인구 고령화 등으로 정부가 써야 할 돈이 갈수록 늘어나는 상황이어서 지금이라도 빚내는 것을 규제(재정준칙 도입)하지 않으면 나라살림을 계속 꾸려갈 수 없다는 거죠.정부부채는 미국에서도 뜨거운 이슈로 떠올랐습니다. 미국은 연방정부의 부채가 일정 규모를 넘지 못하도록 규정하고 있는데, 그 한도에 도달한 겁니다. 미 하원이 부채한도를 높여서 연방정부가 돈을 더 빌릴 수 있도록 해주지 않으면 사상 최초로 국가 부도 사태가 발생합니다.
국내총생산(GDP) 대비 국가채무비율과 재정준칙의 효과 및 한계에 대해 알아봅시다. 정부 재정의 건전성과 지속 가능성을 훼손하는 민주주의의 속성을 이해해봅시다.
재정준칙을 운영하고 있는 세계 104개국처럼 우리나라도 서둘러 재정준칙을 도입해야 합니다
매년 정부는 이듬해 쓸 돈(총지출)과 들어올 돈(총수입)을 정리한 예산안을 국회에 제출합니다. 국회는 그 예산안을 심사해 연말에 확정하죠. 이렇게 예산이 확정된 후에 특별한 사유가 발생하면 예산을 변경하는데, 이를 추가경정예산(추경)이라고 부릅니다.그렇다면 작년 한 해 우리나라 정부가 쓴 돈은 얼마나 될까요? 추경까지 포함한 총지출은 679조5000억원, 총수입은 609조1000억원입니다. 총수입보다 총지출이 많죠. 정부는 이 차이를 빚(국가채무)을 내서 메꿉니다. 이 때문에 2021년 말 965조3000억원이었던 국가채무는 지난해 말 현재 1068조8000억원으로 늘어났습니다.국가채무 급증 막는 재정준칙
갚을 능력이 있으면 빚이 늘어도 걱정할 필요가 없습니다. 그러나 반대의 경우는 문제가 심각해집니다. 최근 국제통화기금(IMF)은 한국을 ‘국가채무 증가 속도가 가장 빠른 나라’로 꼽았습니다. 고령화로 인한 복지지출 증가에다 정치권의 포퓰리즘 정책으로 지출 수요가 크게 늘어나는데 저성장으로 정부 수입은 별로 늘지 못해 문제가 크다는 지적입니다.이런 상황은 다른 나라들도 마찬가지입니다. 그래서 많은 국가가 국가채무가 급격하게 늘어나는 것을 막기 위해 재정준칙(fiscal rules)을 운영합니다. IMF에 따르면 그 수가 선진국(34개국)과 신흥국 및 개발도상국(70개국)을 합쳐 총 104개국에 이릅니다. 하지만 우리나라는 여기에 포함돼 있지 않습니다.
케인스 유효수요이론
재정준칙은 1930년대 대공황을 맞은 미국 등 서구 국가들이 ‘침체된 경기를 살리려면 정부가 적자재정을 편성해 물품을 구입하려거나(소비 수요) 생산하려는(투자 수요) 경제행위 욕구인 유효수요를 증가시켜야 한다’는 경제학자 존 메이너드 케인스의 유효수요이론을 적극적으로 채택한 데서 비롯됐습니다.애덤 스미스 이후 고전경제학은 ‘경기침체나 경기과열은 보이지 않는 손(시장 가격)에 의해 어느 정도 시간이 지나면 균형을 회복한다’고 설명했습니다. 하지만 케인스는 경기회복을 기다리다가는 우리 모두 다 죽는다(In the long run, we are all dead)며, 정부는 적자재정으로 경제를 회복시켜야 한다고 주장했습니다. 그는 경기침체기에 발생한 재정적자를 경기회복기에 흑자재정으로 해소해야 한다고 덧붙였습니다.
결과적으로 케인스의 이런 주장은 정부 재정을 자신들에게 최대한 유리하게 이용하려는 강력한 욕구가 정치인과 국민에게 있다는 사실을 과소평가한 것이었습니다. 많은 나라에서 재정적자가 해소되지 않고 계속해서 늘어나는 바람에 재정준칙이 필요해졌으니까요.1986년 노벨경제학상을 받은 미국 경제학자 제임스 뷰캐넌은 저서 <적자 속의 민주주의: 케인스의 정치적 유산(Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes)>에서 ‘케인스가 영국 귀족 가문에서 태어나 정치인들이 모두 자기처럼 신사일 것이라고 잘못 생각했다’고 꼬집었습니다.
미국·일본과는 사정 달라
나라마다 국가채무 규모가 달라서 그 수준을 가늠하려고 국내총생산(GDP) 대비 국가채무비율을 이용합니다. 우리나라 국회에서 논의 중인 재정준칙은 통합재정수지(총수입-총지출)에서 국민연금 등 사회보장성 기금을 뺀 관리재정수지의 연간 적자 규모를 GDP의 3% 이내로 제한하고, GDP 대비 국가채무비율이 60%를 초과하면 적자 비율을 2% 이내로 관리하는 내용을 담고 있습니다.IMF는 우리나라 GDP 대비 국가채무비율이 지난해 말 54.3%에 달했다고 분석했습니다. 미국 121.7%, 일본 261.3%에 비하면 낮은 수준입니다. 하지만 자국 통화가 세계적으로 통용되는 기축통화국인 미국이나, 국가채무의 대부분을 국민이 보유하고 있어 국가부도 우려가 거의 없는 일본과 우리나라는 사정이 다릅니다. 세계 104개국처럼 우리나라도 서둘러 재정준칙을 도입해야 합니다.
NIE 포인트
1. 국가채무가 빠르게 늘어나는 이유를 설명해보자.2. 케인스가 적자재정을 주장한 이유를 생각해보자.
3. 미국과 일본의 국가채무비율에 대해 정리해보자.
재정준칙 도입에 성공하면 잘 지켜지도록 정치인, 관료, 국민이 함께 노력해야 합니다
재정준칙의 두 가지 핵심 내용은 국내총생산(GDP) 대비 재정적자 비율과 국가채무 비율입니다. 유럽연합(EU)이 채택한 GDP 대비 재정적자 ‘3%’와 국가채무 ‘60%’가 가장 흔하게 쓰입니다. 우리나라 역시 국회에서 논의 중인 재정준칙에 3%와 60%가 들어 있습니다.그러나 이 비율이 바람직한 수준이라는 근거가 미흡하다는 지적도 나옵니다. 국가채무 비율 60%는 당시 EU 회원국들의 중앙값(median)이었을 뿐 별다른 의미가 있는 것은 아니라고 합니다. 재정적자 3%는 그나마 논리가 있습니다. 국가채무 비율 60%에 당시 이자율 5%를 적용해 산출한 값입니다. 다시 말해 국가채무의 1년치 이자에 해당하는 수준(60%의 5%인 3%라는 의미)만 재정적자 규모(3%)로 인정하겠다는 것이죠.
재정준칙의 기대효과
이런 지적에도 불구하고 재정준칙이 존재한다는 사실만으로도 기대할 수 있는 효과가 있긴 합니다. 우선 정부 지출을 무작정 늘리려는 정치인들에게 재정준칙상 여러 조건이 제동장치로 작용할 수 있습니다. 또 국민이 여러 복지 지출을 요구할 때 스스로 재정준칙에 규정된 조건을 따져보도록 유도할 수 있습니다. 하지만 이런 효과가 실제로 나타나려면 정치인들의 의지가 중요합니다. ‘민주주의에서 유권자로부터의 지출 압력을 견디는 정치인은 거의 없다’는 말이 있을 정도니까요.정부 재정은 공유재
민주주의의 어떤 속성이 재정건전성과 재정의 지속 가능성을 훼손하는지 더 자세히 살펴보겠습니다. 정부 재정은 ‘모든 사람이 탐내는 먹잇감’ 같다고 합니다. 정부 예산을 일종의 ‘공유재’로 생각하는 사람이 상당히 많습니다. 공유재는 누구라도 먼저 쓸 수 있는데(배제성은 낮고) 누군가 먼저 쓰면 다른 사람은 쓰지 못하는(경합성은 높은) 재화입니다. 그래서 자기 지역이나 자신이 속한 집단을 위한 사업예산을 최대한 많이, 먼저 차지하려고 경쟁합니다. 그 가운데 정치인들은 선거에서 얻을 표를 생각해 유권자들의 요구에 부응합니다. 필요한 돈은 국채 발행으로 확보하려 합니다. 재정 부담을 미래 세대에 넘기는 것이죠. 관료도 자기 부처의 예산을 더 많이 확보하려고 합니다. 다만 나라 살림(재정)을 책임지는 정부 부처인 기획재정부는 ‘재정의 수호자’로서 최대한 지출을 억제하려고 합니다. 하지만 정치인들의 압력을 막아내기는 쉽지 않습니다.결국 ‘재정적자 편향(deficit bias)’이 발생합니다. 공유재는 구성원들이 절제하지 않으면 반드시 고갈됩니다. 하지만 정부 재정에 대해 대부분 국가에서 절제보다는 남용이 나타납니다. 그 결과는 대규모 국가채무이고, 그래서 재정준칙이 필요해집니다.
재정준칙 포기하기도
재정준칙을 도입한다고 모든 문제가 해결되는 것은 아닙니다. 재정준칙이 어느 나라에서나 재정건전성 문제를 해결해주는 마법의 장치가 아니라는 얘깁니다. 재정준칙을 도입했더라도 재정적자를 요구하는 경제상황이 심각하면 어쩔 수 없이 재정준칙을 지키지 못하고 포기하게 됩니다. 실제로 아르헨티나, 코소보, 아이슬란드 등은 2008년 글로벌 금융위기 때 재정준칙을 포기했습니다. 정치 환경이 후진적인 국가에서는 재정준칙을 준수하려고 ‘창의적 회계’를 동원하기도 합니다. 이탈리아와 헝가리는 재정적자와 국가부채를 크게 줄여서 발표함으로써 재정준칙을 지킨 것처럼 했다가 나중에(2009년과 2010년) 정권이 바뀐 뒤 재정준칙 준수가 거짓이었음이 드러났습니다.재정준칙 도입 후 지키는 노력 중요
이처럼 재정준칙은 도입하기도 쉽지 않지만, 도입한 제도를 제대로 지키기도 어렵습니다. 국회는 다음달 재정준칙 도입을 다시 논의하기로 했습니다. 국회가 모쪼록 이 안건을 성사시키길 기대합니다. 그렇게 재정준칙이 도입되면 우리가 성숙한 국민의식을 발휘해 재정준칙 준수에 힘을 보탬으로써 공유재인 정부 재정이 고갈되지 않고 그 건전성이 훼손되지 않도록 노력해야겠습니다.NIE포인트
1. 재정준칙이 도입되면 어떤 효과가 있는지 정리해보자.2. 공유재로서 재정의 특성을 설명해보자.3. 재정준칙 준수에 어떤 노력이 필요한지 토론해보자.
장경영 한경 경제교육연구소 연구위원 longrun@hankyung.com