'무상시리즈'에 의무지출 확 늘어나…지자체 '좀비 재정' 양산

'재정자치' 빠진 지방자치 30년

중앙정부 의무지출보다 15%P↑
무상 급식·기초연금 등 시행 여파
재량지출 30%도 사용처 제한
시도지사協 "복지정책 내놓을 때
정치권, 재원 검토 제대로 해달라"

지방 자립, 해법은 엇갈려
지자체에 권한·재정 더 나눠줘야
선심성 정책 등 방만재정부터 해결

마이산과 진안고원으로 유명한 전북 진안군의 올해 세입예산은 5430억원이다. 지방세 수입은 194억원, 세외 수입은 176억원에 불과하고 정부가 나눠주는 지방교부금 및 국고보조금 등이 4902억원으로 90%를 넘는다. 지방세와 세외 수입을 합한 진안군의 재정자립도는 6.7%로, 전국 최하위다. 지출도 대부분이 ‘꼬리표’가 달렸을 뿐 아니라 사회복지비와 인건비 등 일반공공행정 비용이라 임의로 줄일 수 없는 경직성 비용이다. 전체 예산 중 임의로 가용할 수 있는 재원은 약 1%인 50억원에도 미치지 못한다는 설명이다.

내년에 지방자치제 도입 30년을 앞두고 있지만 지방자치단체 재정이 정치권이 앞세운 무차별적인 복지 포퓰리즘으로 중앙정부에 완전히 예속되는 현상이 심화하고 있다는 지적이 나온다.

손발 묶인 지자체 재정

26일 행정안전부의 ‘2024~2028년 중기지방재정계획’에 따르면 내년부터 2028년까지 의무지출은 연평균 2.2% 증가할 전망이다. 같은 기간 재량지출 증가율은 이보다 낮은 2.0%다. 내년 총지출 예산(총계 기준) 527조1269억원 중 의무지출 예산은 68.8%인 359조5531억원이다. 올해 중앙정부의 의무지출 비중(52.9%)에 비해 15.9%포인트 높다. 교육비특별회계전출금 등 사용처가 정해진 교부금뿐 아니라 복지 분야 매칭비 및 국가사무를 위임받아 처리하는 보조사업비가 많기 때문이다.

지자체는 2010년대 초반부터 본격적으로 불어난 복지비 부담에 재정난을 호소하고 있다. 무상보육·무상급식·기초연금·누리과정 등 이른바 4대 무상복지가 이때 도입됐기 때문이다. 정부의 국고 보조금에 비례해 지자체도 의무적으로 비용을 내야 하는 매칭 방식이다.

재량지출도 지자체가 마음껏 쓸 수 있는 돈이 아니다. 내년도 재량지출 예산 167조5738억원 중 인건비, 청사 운영비, 민원 대응 비용 등 일반공공행정 분야가 26.0%인 43조6432억원으로 가장 많다. 일반공공행정은 지자체 행정을 위한 경직성 지출에 해당한다. 도로 보수 등 각종 인프라 사업도 준(準)경직성 지출이다. 지자체의 이 같은 상황은 오래전부터 예견됐다. 전국 17개 시·도지사 모임인 전국시도지사협의회는 “정치권이 복지정책을 내놓을 때는 재원에 대해 제대로 검토해야 한다”고 요구했지만 정치권은 아랑곳하지 않았다.

문제는 저출산과 고령화에 따른 복지비 지출 등이 급증하면서 지자체 재정이 더욱 악화될 가능성이 높다는 점이다. 저출산에 따른 학령인구 감소에도 법으로 정해진 교육비특별회계전출금 역시 지자체에는 부담이다.

“지자체 통폐합 적극 추진해야”

중앙정부에 사실상 예속된 지방재정을 해결하기 위한 해법은 엇갈린다. 행안부에 따르면 올해 국세와 지방세 비율은 각각 76.8%와 23.2%다. 전국시도지사협의회는 지방세 비중을 30%까지 끌어올려야 한다고 주장한다. 국가위임사무를 대거 폐지하는 대신 지자체에 권한을 더 위임하고, 자체 재원도 늘려줘야 한다는 것이다. 윤석열 대통령도 지난 6월 열린 민생토론회에서 “얼마나 빨리 달성될지는 모르겠지만 세금을 정부와 지자체가 반씩 나눠서 걷고 지방에 권한도 더 많이 주는 것이 목표”라고 밝혔다.

반론도 만만치 않다. 지자체 예산 구조조정이 선행돼야 한다는 것이다. 허리띠를 졸라매는 중앙정부와 달리 초등학생 용돈, 소풍비, 입학 축하금 등 선심성 정책을 남발하는 지자체가 여전히 적지 않다는 것이 기획재정부 관계자의 설명이다. 지방자치제 도입 30년을 맞아 지자체 통폐합 등 전면 개편이 시급하다는 지적도 나온다. 차은영 이화여대 경제학과 교수는 “중앙정부의 재정 지원에 기대 방만하게 운영되는 지출 구조조정이 우선돼야 한다”며 “인구 감소가 심하고 재정자립도가 한 자릿수인 지자체는 통폐합을 통해 행정구역을 개편하는 방안도 검토해야 한다”고 말했다.

박상용/강경민 기자 yourpencil@hankyung.com